Д.Н. Бахрах. Административное право Учебник для студентов юридических вузов и факультетов БЕК, 1993 СОДЕРЖАНИЕ Глава I. Административное право и административно-правовые нормы §1. Предмет административного права §2. Метод административного права §3. Система административного права §4. Нормы административного права §5. Действие административно-правовой нормы во времени §6. Источники административного права Глава II. Административно-правовые отношения §1. Понятие и виды административно-правовых отношений §2. Структура административного правоотношения §3. Коллективные субъекты административного права §4. Содержание административно-правового статуса государственных и муниципаль- ных коллективных субъектов Глава III. Индивидуальные субъекты административного права России §1. Виды индивидуальных субъектов §2. Административно-правовой статус гражданина §3. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов §4. Способы защиты прав граждан §5. Право гражданина на административную жалобу §6. Право граждан на судебное обжалование незаконных действий органов государ- ственного управления и должностных лиц (административная юстиция в РФ) §7. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями ис- полнительной власти и ее должностных лиц Глава IV. Административная власть и аппарат государственного управления §1. Основные признаки административной (исполнительной) власти §2. Функции (содержание) управления §3. Линейная и функциональная власть §4. Организационная структура аппарата управления Глава VI. Государственная и муниципальная служба §1. Понятие службы, служащего §2. Принципы государственной и муниципальной службы §3. Классификация служащих §4. Прохождение службы Глава VII. Формы управления §1. Виды форм управления §2. Административный процесс Глава VIII. Правовые акты управления (исполнительной власти) §1. Основные признаки правового акта управления §2. Виды правовых актов управления (административных актов) §3. Условия эффективности административных актов §4. Процесс принятия правовых актов управления §5. Изменение, приостановление, прекращение действия правовых актов управления Глава IX Режим законности в управлении §1. Содержание законности §2. Система гарантий законности §3. Общий административный надзор §4. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти Глава X. Методы управления §1. Понятие и виды методов управления §2. Методы убеждения и принуждения §3. Принуждение и ответственность по административному праву §4. Понятие и виды административно-правового принуждения Глава XI. Административное пресечение §1. Понятие и виды мер пресечения §2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы §3. Принудительное лечение §4. Применение огнестрельного оружия §5. Административное задержание граждан Глава XII. Административная ответственность граждан §1. Понятие и особенности административной ответственности §2. Административное правонарушение §3. Состав административного проступка Глава XIII. Административные взыскания §1. Система административных взысканий §2. Виды административных взысканий §3. Правила наложения взысканий за административные правонарушения §4. Наложение взысканий за множественность административных проступков Глава XIV. Общая характеристика производства по делам об административных пра- вонарушениях §1. Понятие и принципы производства по делам об административных правонарушени- ях §2. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях §3. Участники производства §4. Сроки в производстве §5. Подведомственность дел об административных правонарушениях §6. Меры административно-процессуального принуждения Глава XV. Стадии производства по делам об административных правонарушениях §1. Система стадий и этапов §2. Административное расследование §3. Рассмотрение дел об административных проступках §4. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях §5. Исполнение постановлений Глава XVI. Дисциплинарное принуждение по административному праву §1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения §2. Дисциплинарная ответственность по административному праву §3. Материальная ответственность по административному праву Глава XVII. Специальные административно-правовые режимы §1. Понятие и виды административно-правовых режимов §2. Правовой режим чрезвычайного положения §3. Режимы особого и военного положения §4. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации Глава I. Административное право и административно-правовые нормы §1. Предмет административного права Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Предмет административного права - совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе, как очень близкие по смыслу, исполь- зуются такие названия: исполнительная власть, государственное управление, госу- дарственная администрация [* После принятия Закона «О местном самоуправлении» точнее было бы говорить государственное и муниципальное управление, государст- венная и муниципальная администрация. В дальнейшем понятия государственное управление, государственная администрация используются в широком смысле, в них включаются и муниципальное управление, и муниципальная администрация], админи- стративная власть. Ими обозначается понятие, которое включает три главных при- знака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительно- распорядительную, административную) и используемую им при этом (управленческую, исполнительно-распорядительную, административную) власть. В самой общей форме можно сказать, что административное право - управленче- ское право. Эта отрасль регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, она «обслуживает» сферу госу- дарственного и муниципального управления. Административно правовое регулирова- ние производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требовани- ям объективных законов развития общества, положениям Конституции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права общественных отношений [* Например, ст. 41 КоАП устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде]; г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства. Кто осуществляет государственное управление? Что включается в понятие госу- дарственной администрации? Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов. Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных госу- дарственных и муниципальных органов. Председатель Совета народных депутатов, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением. В-третьих, судьи районных, городских судов, рассматривая многие категории административных дел (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и др.), реа- лизуют административную, а не судебную власть. В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий, административную власть могут использовать товарищеские суды, на- родные дружины и другие общественные формирования. Следовательно, предметом административного права являются отношения, возни- кающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятель- ности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями. Продолжая уточнять предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной ад- министрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественны- ми организациями. Административное право регулирует деятельность обеих сторон связей: управляющих и управляемых. Правила дорожного движения, санитарии и мно- гие другие могут служить тому примером. Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предпри- ятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование - уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансами, - финансовое право. Поэтому необходимо в оп- ределение предмета административного права внести такое уточнение: оно регули- рует все управленческие отношения, за исключением тех, которые закреплены дру- гими отраслями права РФ. Предмет административного права можно поделить на две части: 1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных орга- нах. 2. Взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями. «Административное право есть совокупность норм, регулирующих государствен- ную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятель- ности юридические отношения между властью и гражданами», - писал в 1929 г. В.Кобалевский [* Кобалевский В. Советское административное право. Харьков. 1929. С. 3.]. Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом. Административное право как отрасль современного права появилось тогда, ко- гда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права лич- ности, гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией - необходимое условие превращения полицейско- го права в административное. Кстати, последнее защищает не только гражданина, но и служащего от своеволия начальства. §2. Метод административного права Предмет правового воздействия - главный но не единственный критерий разгра- ничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения) определяет специфику метода (как, каким образом регули- руются общественные отношения). Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теорети- ческих положений. Человек существо общественное, он всегда живет и действует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядо- чения и организации, усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и в пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходи- мо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. А зна- чит, управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а исполь- зуются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, охранять. Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъ- екты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравен- ства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функ- ционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет та- кое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода. Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2); как определяются пра- ва и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли. Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существен- но различных метода регулирования - административно-правовой и гражданско- правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого. Административное право - юридическая форма, модель управления. Оно закреп- ляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник подчиненный») и функциональным («инспектор - гражданин»). Юридиче- ское неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерар- хии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуще- ством и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны. Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продав- ца, заказчика и подрядчика и т.д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения является договор, отражаю- щий волю обеих сторон. Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с события- ми, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, пред- писание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа. Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанно- сти. Иначе строится административно-правовое регулирование. Очень часто нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правовые отношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с получением паспорта, призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоя- тельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно также в опреде- ленные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки. При возникновении споров между участниками равноправных, гражданско- правовых отношений, они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересо- ванной стороне - суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и применяются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспе- чены судебной защитой. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а ис- ключение из него. В основном же права участников управления определяются, а споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, ко- торый был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом управления. Субъекты исполнительной (административной) власти на- делены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены пра- вом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоот- ношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принужде- ния. Еще раз отметим, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъ- ектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздейст- вовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование управления обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических на- чал. В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей оп- ределенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что ле- вая нога захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвласт- ному не нужно упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроль за ее деятельностью, рациональ- ные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, меха- низмы решения конфликтов, четкие процедуры деятельности и многое другое, адми- нистративное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии §3. Система административного права Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоя- тельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко просле- живается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правово- го опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь об- разующих отрасль юридических норм. Административное право - целостная система правовых норм и институтов. Их объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согла- сованы друг с другом [* В реальной правовой системе могут быть и внутриотрасле- вая несогласованность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.], опираться на единые определения, использовать единую тер- минологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический - административно- правовой режим регулирования. «Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регуля- тивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулиро- вания - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязан- ностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную сово- купность норм» [* Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 245.]. Два основных элемента характеризуют отраслевой режим: метод правового регулиро- вания и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отрас- левых норм [* Ж.Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, пра- вовой режим административных актов, принцип законности, ответственность админи- страции и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 66 - 273).]. Система административного права делится на общую и особенную части. Общая вклю- чает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер управления (образование, охрана общественного порядка, стандартизация и др.) Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят четыре группы институтов (подотрасли): 1) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права); 2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления); 3) регулирующих административно-правовые статусы негосударственных органи- заций; 4) обеспечивающих законность управления. В особенной части административного права тоже четыре подотрасли, объеди- няющие нормы: 1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; 2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации; 3) регулирующие социально-культурную деятельность государственной админист- рации; 4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей). Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значи- тельно отличаются друг от друга, точно так же, как отличаются организация до- рожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. А для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы. Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государст- венная администрация. А в ряде сфер - в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, народном образовании, транспор- те, связи, энергетике - ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско- правовые отношения все более широко используются в системах образования, здра- воохранения и даже при комплектовании вооруженных сил - роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень велика. Для повышения эф- фективности и законности деятельности государственной администрации в многочис- ленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно- правовых норм. Административное право - очень важная отрасль права, так как роль государ- ственной администрации в России очень велика. От ее состояния в немалой степени зависит построение аппарата управления, эффективность и законность его функцио- нирования, возможность реализации гражданами многих прав. Основные цели административного права можно определить так: 1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения потребностей граж- дан, общества, государственного аппарата; 2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); 3) создание в сфере управления условий для реализации гражданами, их объе- динениями прав и свобод; 4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия аппарата государст- венного управления. Основные принципы отрасли: 1) эффективность, 2) законность, 3) демократизм, 4) федерализм. Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей явля- ются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль она имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В административном праве содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей, которые группируются во- круг него: финансовое, земельное, экологическое. Она как бы стоит во главе це- лой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отноше- ния, в них широко используется административно-правовой метод регулирования. Поэтому в юридических учебных заведениях вначале преподают курс административ- ного, а потом курсы финансового, экологического, земельного права. §4. Нормы административного права Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфере государственного и муниципального управления, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Она регулирует управленческие от- ношения, органично включена в отраслевую систему, вне которой действовать не может. Например, норма, содержащаяся в ст. 158 КоАП, устанавливающая ответст- венность за мелкое хулиганство, действует только «в связке» с нормами ст. 13, в которой сказано, что к административной ответственности привлекаются лица, дос- тигшие к моменту совершения проступка 16-летнего возраста; ст. 202 и 203, опре- деляющих, кто рассматривает такие дела; ст. 234, обязывающей составить протокол о проступке, и многими другими. Огромное множество административно-правовых норм в связи с их разнообразием можно поделить на виды по самым разным критериям. Возьмем наиболее важные для понимания сущности, содержания и формы этих норм критерии. По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятив- ные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранитель- ные, призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И соответственно административное право можно рассматривать как ком- плекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполни- тельной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная администрация»). По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанно- сти субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры реализации прав и осуществления обязанностей). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального права, то в рамках администра- тивного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и административно-процессуальное право. Это еще одна его особенность. Взяв в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъек- тов, можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощри- тельные. Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отде- лить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных - фе- деративные, республик, входящих в РФ, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские. А внутриаппаратные нормы бывают общеаппаратны- ми, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах от- дельной организации). Юридическая сила норм зависит от положения тех органов, которые издали ак- ты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Различаются нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента, постановлениях правительства, приказах и по- становлениях ведомственных органов, постановлениях глав администрации. По уровню обобщенности правила (диспозиции) очень важно провести различия между нормами общими и специальными. Если общая и специальная нормы имеют рав- ную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная. Конкуренция возникает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипотезам разных юриди- ческих норм. Специальную норму можно рассматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, ст. 146 КоАП закрепляет ответственность работников торговли за нарушение правил торгов- ли, а ст. 148 - за нарушение порядка продажи огнестрельного оружия. Если прода- вец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственно- сти по ст. 148, а не по ст. 146. По субъектам (адресатам) различаются нормы; регулирующие деятельность госу- дарственных организаций и их работников, муниципальных организаций, негосудар- ственных организаций, граждан, а также разных субъектов. Если срок действия нормы заранее установлен, это значит, что она временная, срочная. А постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они действуют до тех пор, пока не будут отменены. Срочная же норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматиче- ски, когда наступает заранее названная дата. Реализация норм административного права представляет собой логический про- цесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с требованиями нормы. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: исполнение, соблюдение, использова- ние, применение. Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме. Суть соблюдения - в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведе- нием субъекта. При использовании субъект сам принимает решение о том, восполь- зоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на обжало- вание). Применение состоит в принятии компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) индивидуального юридически-властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является основной правовой формой исполнительной и распорядительной деятельно- сти государства и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания, зачисление в вуз). §5. Действие административно-правовой нормы во времени Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практиче- ское значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон - новый или старый - будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуще- ствляться его предписания. Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. Для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятель- ства: 1) дату ее вступления в силу; 2)пределы ее действия при вступлении в силу. По общему правилу, закон, а значит, и содержащаяся в нем норма, вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не уста- новит иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу Верховный Совет оговаривает разное время начала действия разных норм, содержащихся в од- ном законе. Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования их в «Собрании актов Президента и Пра- вительства Российской Федерации», «Российской газете» или «Российских вестях», если в акте не установлен иной срок. Акты других органов управления вступают в силу немедленно, если в них не назван другой срок. Значит, норма административного права начинает действовать на основе общего правила (через 10 или 7 дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока. Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Здесь можно различать три варианта действия: 1) перспективное - на факты, отношения, возникшие после вступления ее в си- лу (например, норма, усиливающая наказание); 2) немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу; 3) с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, ко- торые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, нор- ма, которая устраняет, смягчает ответственность). А когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать дату ее отмены, также то, полностью ли она прекратила действие или нет. Иными словами, устано- вив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать. Норма может быть отменена прямо (в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать). Под косвенной отменой понимается принятие но- вой нормы, что означает прекращение действия старой нормы со дня вступления в силу новой. Возможен и такой вариант: норма была срочной, то есть заранее было установлено время ее действия, по истечении которого она утрачивает силу. Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возник- ли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регулиро- вала, с даты утраты ею силы; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулиро- вались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой. При таком понимании обратная сила нормы - это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признании права собст- венности и т.д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт управления о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т.д.) изменяется лишь со дня вступления в силу новой нормы, - это ее немедлен- ное действие. В качестве примеров переживания старой нормы можно назвать сохра- нение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад; применение уже после отмены старой нормы с более мягкой санкцией за правонарушение, совершенное до вступления в силу новой нормы. Соотношение пределов действия во времени старой и новой норм схематически может быть выражено так: Новая норма Старая норма 1) перспективное действие переживание параллельное действие норм 2) немедленное действие немедленное прекращение действия эстафета норм 3) обратное действие досрочное прекращение действия ревизия старой нормы Важной особенностью первого варианта является то, что одновременно действу- ют две нормы: новая и какое-то время старая. Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (усиливает или уста- навливает вновь ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т.д.), она должна иметь перспективное действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распростра- няется, может быть придана обратная сила. Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен ст. 66 Консти- туции: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность лица, обратной силы не имеет». А во всех остальных случаях следует руководствоваться таким принципом: немедленное действие нормы - это общее правило, а допущение пережи- вания старой нормы, придание обратной силы новой должно быть специально огово- рено компетентным органом. Вопрос о действии во времени законодательства об ответственности за админи- стративные правонарушения урегулирован ст. 9 КоАП: «Лицо, совершившее админист- ративное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательст- ва, действующего во время и по месту совершения правонарушения. Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные право- нарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие ответ- ственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют. Производство по делам об административных правонарушениях ведется на осно- вании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении». Таким образом, установлено, что нормы, усиливающие ответственность, имеют перспективное, процессуальные - немедленное, а смягчающие ответственность - и обратное действие. §6. Источники административного права Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресо- ваны. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы в акты государствен- ных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними формами его выражения. Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшей особенностью от- расли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детер- минировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих от- ношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти. Для правовой регламентации управления нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов. Существует значительное число чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного, административ- ного и гражданского). В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на не- сколько типов I. Российские акты 1) Акты Государственной Думы: а) законы (Конституция РФ и Конституции республик, входящих в РФ, Основы законодательства, кодексы, законы) [* В их числе: кодексы об административных правонарушениях, земельный, Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г., законы: «Об образовании» от 10 июля 1992 г., «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г., «О милиции» от 18 апреля 1991 г., «Об обороне» от 24 сентября 1992 г., «О внешней разведке» от 8 июля 1992 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 ап- реля 1991 г.]; б) постановления Государственной Думы; в) решения краевых, областных, окружных, районных, городских, поселковых зако- нодательных органов. В частности, п. «ж» ст. 8411 Конституции РФ относит к со- вместному ведению органов РФ и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга административное законодательство. В этой же статье сказано, что до принятия соответствующих законов РФ краевые, областные Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное пра- вовое регулирование. 2) Акты государственной администрации: а) указы, распоряжения Президента; б)постановления, распоряжения Правительства; в) приказы, постановления министерств, государственных комитетов и других ведомств; г) постановления, распоряжения глав администраций; д) приказы, постановления иных органов управления; е) приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, команди- ров воинских частей. К этому классу нормативных актов относятся также акты ор- ганов исполнительной власти республик, входящих в РФ (Президента, правительст- ва,министерств и других органов республики). II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР) Существование второго типа источников связано с тем, что вплоть до начала 1992 г. в числе источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада СССР эти акты продолжают действовать на территории РФ при двух условиях: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, второй тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят источники первого типа. К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся: 1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г.). 2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предло- жений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г; Об утверждении «Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденны- ми из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г. и др.). 3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР. 4. Приказы, постановления, инструкции министерств, государственных комите- тов и других центральных органов СССР. III. Международные акты В соответствии с Конституцией РФ «общепризнанные международные нормы, отно- сящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федера- ции и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федера- ции». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизо- вого пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно выска- зать предположение, что третий тип источников административного права имеет большое будущее. Наличие огромного числа источников разной юридической силы, принятых в раз- ное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет и его невозможно создать. Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которого требует правовое регулирование управления. Во-вторых, кодифика- ция означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов ис- полнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений. Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основ- ные направления этой работы: 1) повышение качества, взаимосвязи правовых норм, постоянная замена союзных актов более совершенными республиканскими; 2) усиление роли законов в регулировании организации и функционирования го- сударственной администрации. К этому обязывает, в частности, ст. 6711 Конститу- ции РФ, в которой сказано: «Никто не должен быть принужден к исполнению обязан- ностей, не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законом». А зна- чит, обязанности, связанные с дорожным движением, паспортным режимом и многие другие, должны быть закреплены законом. Необходимо отметить, что в этом направ- лении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оператив- но-розыскной деятельности, культуре и др; 3) устранение пробелов в правовом регулировании путем принятия актов, регу- лирующих правовое положение студентов и учащихся, административную ответствен- ность организаций и др.; 4) принятие актов, способствующих осуществлению проводимых в стране реформ (о приватизации, министерствах, общественных организациях и др.); 5) систематизация отдельных административно-правовых институтов. Например, за последние годы принят целый блок законов, регулирующих вопросы безопасности. Следует также отметить, что множество и разнообразие источников - еще одна важная особенность изучаемой отрасли права. Глава II. Административно-правовые отношения §1. Понятие и виды административно-правовых отношений Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами админист- ративного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоот- ношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности. Важнейшие среди них следующие: - обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполнительной и рас- порядительной деятельностью государства, с государственным и муниципальным управлением; - в этих отношениях одной из сторон всегда выступает субъект административ- ной власти (орган государственного управления, должностное лицо, наделенное го- сударственно-властными полномочиями, общественное объединение); - данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон; - в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответ- ственность перед государством; - разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в админи- стративном порядке [* Необходимо отметить, что судебный порядок разрешения спо- ров с администрацией используется сегодня чаще, чем в прошлом.]. Существует значительное разнообразие административных (управленческих) пра- воотношений. В зависимости от целей управленческой деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными, наиболее известная разновидность послед- них деликтные. По составу участников правоотношения могут быть внутриаппаратными и внеап- паратными. В первом случае обязательный субъект (носитель административной вла- сти, звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодейст- вует с гражданами, негосударственными организациями, государственными предпри- ятиями, учреждениями. §2. Структура административного правоотношения Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элемен- ты-субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и со- держание. В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъек- тов) и юридическая (субъективные права и обязанности). Непосредственным объектом административных правоотношении является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного творчест- ва. Субъектом права является участник общественных отношений, которого юридиче- ская норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками. Во- первых, социальным: участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъек- та; во-вторых, юридическим: признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях [* См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.2. С. 138-139.]. В общей теории права существует мнение, что всех субъектов права можно по- делить на две группы: граждане и организации [* Общая теория советского права. М., 1966. С. 289; Теория государства и права. Учебник для вузов. М., 1983. С. 31]. Критерий деления представляется вполне обоснованным, название обеих групп - неудачным. Они неточно отражают круг участников правоотношений, не учитывают их огромного многообразия. В науке административного права полезнее было бы говорить об индивидуальных и коллективных субъектах. С понятием «граждане» связана определенная совокуп- ность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным, т.е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти наслоения на правовой статус граждан рассматриваемый термин отразить не может. Поэтому лучше назвать эту группу «индивидуальные субъекты административного права». Что же касается другой группы субъектов, то, кроме организаций, она включа- ет и их структурные подразделения (цех, отделение больницы), и трудовые коллек- тивы. Поэтому называть второй тип субъектов административного права коллектив- ными предпочтительнее, такое название более точно отражает состав этой общности и критерий классификации. А к какому типу субъектов следует относить должностное лицо? Осуществляя свои полномочия, оно действует не как индивид, а как орган, представитель орга- низации. Его действия влекут юридические последствия для организации и должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает орга- низация, а не должностное лицо, действующее от ее имени. Значительно реже возникают ситуации, когда неисполнение должностным лицом своих обязанностей, злоупотребление правами являются должностными правонаруше- ниями, за которые виновный именно как должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности. В этом случае оно становится индивидуаль- ным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений. Но в таких отношениях виновный не является должностным лицом, он лишь несет ответст- венность за деяния, которые он совершил ранее как должностное лицо. Всех субъектов можно поделить и по другому критерию, выделив тех, которые действуют в публичных (общих) интересах (государственные органы и служащие) и тех, кто преследует частные интересы. Важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Это обуслов- ливается разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отно- шениях разнообразным объединениям инвалидов, женщин, специалистов и др. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой право- вой отрасли. §3. Коллективные субъекты административного права Коллективные субъекты - это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое [* Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление]. Коллектив, как прави- ло, объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, дей- ствует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в административно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целост- ность возлагаются обязанности, ему предоставляются права, а с другой, - обезли- чивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном составе не влияют на его название и правовое положение. Например, личный состав органа государственного управления может полностью измениться, но на его полномочиях это не отразится. В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и выте- кающих отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов административного права можно выделить четыре класса: 1) организации; 2) структурные подразделения организаций; 3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений; 4) сложные организации. Если же за основу взять такие критерии, как форма собственности и принад- лежность к определенной системе, то можно говорить о таких общностях, как госу- дарственные, общественные, религиозные и иные (арендные, акционерные, смешан- ные, иностранные и др.) организации. Каждая государственная организация - часть государственного механизма, об- ладающая организационной и правовой самостоятельностью, работающая под руково- дством вышестоящего государственного органа (кроме Верховных Советов и Прези- дентов республик). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать экономиче- ское обеспечение за счет государственной собственности, правовую регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Не- обходимо также отметить, что государственная организация - это коллектив, кото- рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а значит, общий, публич- ный интерес. В группе самостоятельных организаций по целям деятельности и особенностям правового статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (например, воинские части) организации. Аналогично среди общественных и религиозных организаций можно различать самостоятельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных общественных и религиозных объединений. Резко возросло за последние годы и будет увеличиваться впредь количество и разнообразие организаций, которые отнесены нами в группу иных. К иностранным организациям прибавились смешанные, международные, арендные, коллективные, ак- ционерные, семейные, частные (индивидуальные). Структурное подразделение - элемент организации, выполняющей определенную часть ее дел. Одновременно - это организованная группа людей, между которыми распределены обязанности. Во главе структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи, осу- ществляется самоуправление. И, наконец, еще такие признаки: наличие собственно- го наименования, юридического акта о создании такой организационной единицы. Прежде всего структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации. При этом нужно учитывать, чьи они. Тогда мы выде- лим структурные подразделения государственных организаций (органов, предпри- ятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений [* Не все государственные органы имеют структурные подразделения (например, районные про- куратуры, административные комиссии). То же самое можно сказать и о многих об- щественных и религиозных организациях.]. Трудовые, территориальные и иные коллективы - третий класс коллективных субъектов административного права. Они наделены государственно-правовой, адми- нистративной правосубъектностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудовом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои интересы; во-вторых, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в трудовом коллективе явля- ется следствием поступления на работу, в вуз, вступления в кооператив, места жительства. В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллективах государствен- ных органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового кол- лектива, но он имеется в одноименном учреждении, в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, народный суд как орган правосудия состоит из судьи и народных заседателей, а он же как юридическое учреждение включает в себя и судей, и су- дебных исполнителей, и еще ряд работников, которые и образуют его трудовой кол- лектив. Государственное ведомство, межотраслевое объединение, федеральная общест- венная организация, область и иные сложные организационные структуры обладают обоими названными выше признаками правосубъектности. Они являются целостными самоуправляемыми системами, способными самостоятельно взаимодействовать с окру- жающей средой (материальный признак), право признает за ними способность иметь и своими действиями приобретать права и исполнять обязанности (формальный при- знак). В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать железную дорогу. В ее состав «как комплексное объединение входят отделения железной дороги, а также могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские и другие предприятия (объединения) и ор- ганизации, учреждения народного образования, здравоохранения и культуры». [* СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43] Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и общественные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных разли- чаются производственные и территориальные единицы. §4. Содержание административно-правового статуса государственных и муниципальных коллективных субъектов Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъектов администра- тивного права позволил показать их большое разнообразие по социальной роли, формам собственности и многим другим критериям. Первая особенность администра- тивной правосубъектности состоит в том, что, будучи равной для всех бланкетной возможностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет различия в правовом положении субъектов. Вторая особенность - ее связь с управ- ленческой деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в ос- новном зависит от следующих факторов: 1) является он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно- воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру. Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому в этом случае признаку: является он государственным или нет. Нужно различать части го- сударственного механизма (организации, их структурные подразделения, сложные организации) и негосударственные коллективные субъекты. В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов можно выделить три главных блока: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию). Первым элементом административно-правового статуса государственного коллек- тивного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. В общем плане цель можно понимать как обеспечение определенной социальной по- требности, а в положениях, уставах и иных управленческих актах цель конкретизи- руется в перечне задач, и выполняемых функций. Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы: 1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради которой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контролировать и т.д.); 2) экономико-экологические, закрепляющие обязанность бережно использовать природные и другие ресурсы, обеспечить сохранность окружающей среды и исполь- зуемого государственного (муниципального) имущества; 3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работников и его членов, создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию культур- но-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служащих и их семей. Второй - организационно-структурный - компонент правового статуса сам явля- ется довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчинен- ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установ- ления и изменения их организационных структур (3), права на организационное са- моопределение (4), процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6). Компетенция является частью правового статуса коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предме- тов ведения. Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуще- ствлением власти, участием в управленческих отношениях, в том числе и право из- давать определенные акты. Второй элемент компетенции подведомственность, право- вое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия. Все государственные коллективные субъекты обладают определенной компетенци- ей. В частности, назовем общие права: быть адресатом управленческих команд, требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определен- ную информацию, давать указания подчиненным. Общими являются обязанности рацио- нально расходовать ресурсы, бережно относиться к природе, соблюдать санитарные, противопожарные правила, выполнять управленческие команды, своевременно рас- сматривать обращения как членов коллектива, так и граждан и др. Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц государственного механизма позволяет легче решить вопрос о содержании админист- ративно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетенционного блоков), чаще всего лишь некото- рые из них. Так, правовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований (товарищеских судов, народных дружин, Всероссийского общества глу- хих и др.), трудовых коллективов. Минимальный объем административно-правового статуса негосударственного кол- лективного субъекта включает в себя право и порядок формирования, государствен- ного признания, право на наименование, право самостоятельно вступать в админи- стративно-правовые отношения с государственными органами. Глава III. Индивидуальные субъекты административного права России §1. Виды индивидуальных субъектов Административной правосубъектности граждан посвящена значительная научная литература [* См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. М., 1958; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения.Л., 1972; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управле- нии. Саратов, 1976; Гражданин и аппарат управления.М., 1982. Т.1;М., 1984. Т.2.]. Наиболее полно этот вопрос рассмотрен В.И.Новоселовым, который полагает, что гражданином следует считать «лицо (человека), не состоящее с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях» [* Новоселов В.И. Указ соч., Т.1. С. 17]. Очень ценно, что автор отметил условность данного понятия: лицо считается гражданином применительно к определенным отношениям, а не вообще. Дело в том, что один и тот же человек (например, госсанинспектор) в одних отношениях выступает как частное лицо (гражданин), в других - как служа- щий СЭС, в третьих - как представитель власти. Однако рассматриваемое определение нужно уточнить. Во-первых, речь можно вести об отношениях не только с органом управления, но и вообще с любым коллек- тивным субъектом административного права. Во-вторых, точнее говорить не о тру- довых, государственно-служебных отношениях, а о том, что лицо не является уча- стником устойчивых организационных связей, членом определенного коллектива. Та- ким образом, гражданин - это отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией. Частичная административная правоспособность гражданина РФ возникает с мо- мента рождения (право на имя [* В «Конвенции о правах ребенка», принятой в 1989 г. Генеральной ассамблеей ООН, ст. 7 гласит: «Ребенок регистрируется сразу же после рождения и с момента рождения имеет право на имя и на приобретение граж- данства».], медицинскую помощь, бесплатное обеспечение лекарствами). Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, национальности. Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее правоспособно- сти, возраст ее наступления законом не установлен. Раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное по- явление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрос- лением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лег, в специальную школу, а с 16 лет наступает административная деликтоспособность. Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответ- ственно следует различать общий и специальный административно-правовые статусы. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов (студента, работника милиции, жителя закрытого города и т.д.). Во многих случа- ях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ни- ми может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения, выбор местожительства. Еще более серьезно изменяется общий статус, если гражданин по постановлению суда направляется в лечебно-трудовой профилакторий и становится профилактируемым. §2. Административно-правовой статус гражданина Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разно- видности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства. Но после распада СССР, образования СНГ, принятия российского Закона о гражданстве всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: граждане РФ, лица с двойным гражданством, почетные граждане, граждане «ближнего зарубе- жья» (республик СНГ, кроме РФ), иностранцы и лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть различия. Так, административ- но-правовые статусы постоянно проживающих и временно прибывших иностранцев не идентичны. Но это уже внутриродовые особенности. Сейчас можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего» зарубежья) и лицах без гражданства (апатридах). В зависимости от степени связанности гражданина при реализации прав разли- чают 6 степеней (ступеней) свободы: 1. Полная свобода. 2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав). 3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия, материальные ценности. 4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение, относительным запретом. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регистрации мо- жет быть обжалован в судебном порядке. 5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче раз- решений на осуществление прав [* С.С.Алексеев этот вариант взаимоотношений вла- сти с гражданами называет «исключительный разрешительный порядок» (см.: Алексе- ев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 168).]. Например, усыновление являющихся гражданами Российской Федерации детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами других государств ограничивается исключительными, не терпящими отлагательства случаями, когда это необходимо в интересах здоровья ребенка [* Постановление ВС РФ «О неотложных мерах по упорядочению усыновления детей, являющихся гражданами Российской Феде- рации, гражданами других государств»//РГ. 1992. 29 декабря.]. Правоприменительные акты, принятые на основе дискреционных полномочий, су- дебному обжалованию не подлежат. А поскольку вышестоящие органы управления во многих случаях вправе отменять акты подчиненных им органов только по мотивам законности, то и обжалование дискреционных актов в административном порядке часто не имеет смысла. 6. Полная несвобода, абсолютный запрет. Анализируя законодательство последних лет, нетрудно убедиться, как идет процесс развития прав граждан по ступеням свободы. Так, право на демонстрации поднялось на вторую ступень свободы, право на предпринимательскую деятельность с 6 на 2(3) ступень, право на выезд из РФ - с 5 на 4, а право заниматься каратэ с 5 на первую. Свобода уверенно восходит на более высокие ступени. По содержанию различаются такие группы прав граждан: а) на участие в государственном, муниципальном управлении, социально- политическую активность. Это права на государственную, муниципальную службу, внесение предложений, получение необходимых документов и информации в установ- лен ной форме, право организовывать, участвовать, выходить из общественных фор- мирований, пресекать противоправные действия и др.; б) на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве получать платные блага, получать и пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (например, в трудоустройстве), техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь; в) право на защиту. Основные формы его реализации административная жалоба, жалоба (иск) в суд, необходимая оборона (включая право на оружие), защита в ад- министративно-юрисдикционных производствах. В зависимости от возможностей защиты различаются права, защищаемые только в административном порядке, а также права, защищаемые и в судебном, и в админист- ративном порядке. Среди обязанностей граждан в сфере управления можно выделить абсолютные и относительные. Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они воз- лагаются на каждого. Относительные обязанности возникают из правомерных дейст- вий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности абитури- ента, читателя библиотеки, собственника автомобиля и т.д.), и правонарушений (например, уплатить штраф). Правовое положение иностранцев и апатридов различается несущественно. Их можно рассматривать как единую родовую общность: лица, не являющиеся гражданами РФ [* Правовое положение лиц с двойным гражданством, почетных граждан, граждан стран СНГ российским законодательством пока не урегулировано]. По общему прави- лу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан РФ. Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей гра- ждан. Граждане «дальнего зарубежья» могут проживать в РФ, если они имеют на то разрешение. Иностранные граждане не могут назначаться на отдельные должности (капитан корабля, командир экипажа самолета и др.), на них не распространяется всеобщая воинская обязанность, они могут быть выдворены из пределов РФ. Ограни- чено их право передвижения. Так, существуют местности, закрытые для посещения иностранными гражданами, и въезжать туда можно только по разрешениям органов внутренних дел. В иные местности иностранцы могут въезжать свободно, но при этом обязаны уведомлять принимающую организацию или ОВД о поездке, а по прибы- тии в пункт назначения зарегистрироваться в гостинице, принимающей организации или ОВД. Специфична и административная деликтоспособность иностранцев. Различно правовое положение постоянно и временно находящихся в нашей стране иностранцев. В частности, первые должны получить вид на жительство, для каждого из них - это основной документ, пока он проживает в РФ. Виды на жительство ино- странцам, достигшим 16 лет, выдаются органами внутренних дел по месту их посто- янного жительства на срок действия заграничных паспортов, но не более, чем на 5 лет, а достигшим 45-летнего возраста, - на весь срок действия заграничных пас- портов. Временно прибывшие в нашу страну живут в ней по своим заграничным пас- портам или иным документам и, как правило, обязаны в течение трех суток по при- бытии в нашу страну регистрироваться, а по истечении срока пребывания выехать или просить о продлении срока [* Правовое положение лиц с двойным гражданством, почетных граждан, граждан стран СНГ российским законодательством пока не урегу- лировано]. Итак, административно-правовые статусы граждан РФ и всех других граждан во многом совпадают. А главные различия состоят в следующем: 1) ряд должностей (Президента, судьи, командира экипажа самолета и др.) мо- гут занимать только граждане РФ; 2) доступ к работе, связанной с государственной тайной, ограничен для тех, кто не является гражданином РФ, а также, думается, и для граждан РФ, имеющих двойное гражданство; 3) для иностранцев и апатридов свобода передвижения ограничена; 4) всеобщая воинская обязанность распространяется только на граждан России; 5) для различных категорий граждан установлены разные правила паспортной системы (разные виды основных документов, правила прописки и т.п.), поступления в вузы, занятия охотой [* САПП РФ. 1993. № 26. Ст. 2429.]; 6) административная деликтоспособность граждан РФ и других граждан не оди- накова. К последним могут применяться такие меры, как сокращение срока пребыва- ния, выдворение с территории страны, только иностранцы привлекаются к ответст- венности по ст. 185 КоАП и т.д. §3. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных администра- тивно-правовых статусов. Учитывая критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых общностей, при этом выделить статусы: 1) членов административных коллективов; 2) субъектов административной опеки; 3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъектов разрешительной системы. Административным коллективом можно назвать личный состав организации, в ко- торой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это органы внутренних дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, студенческие коллективы и др. Став добровольно, по призыву членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего). Речь идет о личных, а не слу- жебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкретизация полномочий коллек- тивного субъекта-организации. Это особенно наглядно видно на примере статуса аттестованного работника милиции. К его личным правам относятся закрепленные Законом «0 милиции» права на судебную защиту при увольнении (ст. 27), государ- ственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья (ст. 29), обеспечение жилой площадью (ст. 30), дополнительный оплачиваемый отпуск (ст. 20) [* РГ. 1991. 16 мая.]. Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, раз- меры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипен- дий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников милиции, студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке и соот- ветствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам милиции за работу в ночное время, в вы- ходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата су- точных при командировках и др.) на личные права членов административных коллек- тивов прямо или субсидиарно распространяются нормы трудового права, а некоторые права обеспечиваются судебной защитой. Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы: 1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.); 2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции, работни- ков военизированных формирований); Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц, находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в военно-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодо- рожных и иных войсках. Одним из ярких проявлений социальной политики государства является установ- ление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи. Опека со- стоит в выдаче денежных сумм, обеспечении жильем, организационном содействии, оказании специальных медицинских услуг, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т.д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждаю- щимся в социальной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И эта часть государственной опеки, которая регламентирована нормами административного права может быть названа административной. Ее субъекты - безработные, черно- быльцы, беженцы и вынужденные переселенцы, инвалиды Отечественной войны, афган- цы и приравненные к ним лица, жертвы политических репрессий, дети-сироты, мно- годетные родители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабе- том, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граждан. Из этого примерного перечня видно, что основаниями для приобретения рассматриваемого специального административно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и неблагоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социальной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы [* РГ. 1992. 29 февраля.]. Всех субъектов административной опеки условно можно поделить на слабых (дети, больные и т.д.) и жертв экстремальных ситуаций. В политике административной опеки высшие органы России проводят курс на де- централизацию, предоставляя республиканским, краевым, областным органам, орга- нам местного самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возмож- ность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот. Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты - выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. Здесь имеет место социальное обеспечение, которое зависит от вы- полнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, по инвалидности и другие тоже мо- гут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнительные суммы. К сожа- лению, невнимание административно-правовой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения административной опеки. При- нятие Российским парламентом законов о занятости, социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, психиатрической помощи, и ряд других актов свидетельствует о социальной направ- ленности государственной политики. В системе административной опеки нужно различать правовую базу, содержание, порядок признания (безработным, беженцем и т.д.), предоставление благ и льгот, прекращение опеки. Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом правовом положении [* Обычно законодатель называет такие территории «зонами» и можно говорить о режимах зон]. Главная разновидность особых территориальных режимов специальные админист- ративные режимы. Примерами последних являются режимы государственной границы и пограничной полосы, закрытых городов (образований), заповедников, зон экологи- ческого бедствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положе- ние, подвергшихся радиоактивному загрязнению, карантинных территорий, свободных экономических зон. На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-правовой статус. Он включает чаще всего особые правила въезда, выезда в зону, передвижения, деятельности в ней, осуществления административно- го надзора, применения административного принуждения. Среди специальных терри- ториальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льготные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый контроль ослаблен. Чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов. А временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть установлены на основе режимов как высшими, так и местными государственными ор- ганами. Под разрешительной системой понимается совокупность правил, порядок или деятельность, осуществляемая в определенном порядке, предполагающем получение разрешений на ее осуществление. Опираясь на работы по теории права и административному праву, можно выде- лить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регулируется нормами права, содержащимися в законах и подзаконных актах. Его целью является обеспе- чение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фон- дов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые представляют повы- шенную опасность для граждан, общества, государства, с санкционированием исклю- чений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В усло- виях чрезвычайных обстоятельств, военного положения пределы разрешительной сис- темы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординар- ных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих. Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках административно- правовых отношений между органами исполнительной власти, должностными лицами, с одной стороны, и индивидуальными или коллективными субъектами, желающими полу- чить разрешение, с другой стороны. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов управления. В-третьих, фокус этих правоотношений - получение разрешения на действие (бездействие), т.е. принятие индивидуального, управомачивающего акта, легализи- рующего деяние. Оно является завершением предварительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неоп- ределенный срок. А называться оно может лицензией, квотой, патентом, визой, пропуском, сертификатом или иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последовательная реализация идеи расширения прав и свобод граждан предполагает ограничение свободы усмотре- ния государственной администрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, по- рядка обжалования. В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной системы является админи- стративный надзор за тем, как осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными органами сохра- няются административно-правовые отношения. В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая, как вре- менное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приоста- новление, прекращение действия лицензий). Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на определенное время по- падает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-правового статуса [* Выдача разрешения может прекращать админи- стративно-правовые и порождать иные правоотношения (разрешение на ранний брак и т.п.). В таких случаях нет веских оснований относить граждан к числу лиц, обла- дающих специальным административно-правовым статусом.]. Последний включает в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему доку- ментов, претерпевания контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществле- ния разрешенных действий. Кроме дополнительных обязанностей, с этим статусом связано расширение административной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, приобретения огнестрельного оружия, эксплуатации радиопередающих устройств. Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разре- шительные правоотношения могут закончиться в связи с совершением гражданином противоправных действий, а также и по другим основаниям: из-за ухудшения со- стояния здоровья, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых технических средств). При наличии законных поводов содержание разрешения может быть ограничено или расши- рено. §4. Способы защиты прав граждан Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ явля- ется важнейшим, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, т.е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавли- вает обязанность государственных и общественных органов, должностных лиц в оп- ределенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями граждан, обеспечивает его государственным принуждением, и оно становится регулируемым законом, юридическим правом. Если юридическими нормами закреплено субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени деклара- тивны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан - необ- ходимое условие становления правового государства. Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности: 1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан; 2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти. В первом случае используются нормы уголовного, гражданского, семейного и ряда других отраслей права; во втором - прежде всего нормы административного права, а также уголовного, гражданско-процессуального и ряда других отраслей. «Каждый, - говорится в ст. 61 Конституции РФ,- вправе защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону». Адми- нистративному праву принадлежит особая роль в защите прав граждан от неправиль- ных действий субъектов государственной власти, органов местного самоуправления. К основным средствам защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и иных аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий относятся: 1) создание организационно-правового механизма и повседневная работа упол- номоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государ- ственных инспекций и др.), главной задачей которых является защита правопоряд- ка; 2) существование и деятельность независимых от государства институтов граж- данского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институ- ты, созданные специально для этой цели (адвокатура), для которых такая деятель- ность является основной (профсоюзы), а также иные (средства массовой информа- ции, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т.д.); 3) активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права. В ней, учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, можно выделить процессуальную защиту. Уголовно- процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламен- тируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявляемого ему обвинения, применяемых к нему принудительных мер. Сейчас актуален вопрос о праве на необходимую оборону, в частности, о праве иметь и применять оружие. В реальной жизни все названные способы тесно связаны и чаще всего использу- ются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона [* В ст. 19 КоАП сказано: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоящим Кодексом..., но действовавшее в состоянии необходимой обороны, т.е. при защите государственного или общественного порядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного по- сягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Аналогичная норма содержится и в УК.], отказываясь выполнить незаконное распоряжение должностного лица [* Высшие судебные инстанции неоднократно разъясняли судебным органам, что отказ выпол- нить неправомерное требование должностного лица не может рассматриваться как деяние, влекущее ответственность (Советское государство и право. 1966. № 4. С. 133; БВС СССР. 1968. № 4. С. 26-28; см. также: БВС РСФСР. 1986. № 9. С. 3).], путем занятия по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявки на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т.п.), либо обращаясь за содействием к государствен- ным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность. В наше время основной гарантией прав граждан является деятельность сущест- вующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функциони- руют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, исков) граждан. По желанию последних им оказывают юридиче- скую помощь коллегии адвокатов. Участие адвокатов в осуществлении правосудия закреплено рядом законов и широко практикуется в нашей стране. Намного хуже об- стоит дело в административном процессе. По поручению гражданина адвокат может активно участвовать в решении жилищ- ных, пенсионных, земельных и многих иных дел, выступать на стороне виновного или потерпевшего при рассмотрении дел об административных правонарушениях. К сожалению, адвокатура крайне редко включается в административный процесс. Ежегодно в государственные и общественные организации поступают десятки миллионов обращений граждан. Их можно сгруппировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т.д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письмен- ные), адресатам, можно делить на первичные, повторные и т.д. Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все обращения граж- дан следует поделить на два типа: 1) административные, т.е. рассматриваемые во внесудебном порядке, в админи- стративном процессе; 2) судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного или гражданского судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на осно- ве норм УПК или ГПК. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями, являются административными. Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодатель- стве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями (ст. 109 УПК РСФСР), апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подавать- ся в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного испол- нения судебных решений о взыскании алиментов, возмещении ущерба. Рассматривают- ся такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нор- мами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения. Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название - судебная жалоба - является в определенной степени условным. Анализ граждан- ско-процессуального законодательства позволяет сделать вывод, что исковое заяв- ление направляется в суд первой инстанции в связи с нарушением прав гражданина другим гражданином или субъектом власти. Все остальные обращения в суд называ- ются жалобами. Среди них можно выделить жалобы: - на акты управления, рассматриваемые в порядке административной юстиции; - по делам частного обвинения; - кассационные. Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия. Результат их рассмотрения - акт правосудия, решающий судь- бу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела. Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократическо- го государственного строя. Оно вытекает из особенностей административно- правовых и иных, построенных на началах неравенства сторон, отношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: вы- бор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетент- ности(1),злоупотребление правом (2) и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой сто- роны обжаловать акт, требовать его пересмотра. §5. Право гражданина на административную жалобу Право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия и, тем более, издания актов управле- ния. Ему корреспондирует абсолютная обязанность субъектов власти разъяснять гражданам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жа- лобы, давать ответы заявителям. Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных и общест- венных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как непра- вильные. Предмет жалобы - не только незаконные, но и нецелесообразные или амо- ральные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использова- нии «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании ус- таревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строитель- ства и др. Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть на- правлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжалования индивидуальных актов управления. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя та- кие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне право- мерны. В юридических нормах говорится об обжаловании действий должностных лиц, го- сударственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии должностных лиц, о не- принятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содер- жащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социаль- но-культурных учреждений. И не случайно. Постановлением Совета Министров СССР от 13 октября 1981 г. был урегулирован вопрос о делопроизводстве по предложени- ям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях [* СП СССР. 1982. № 1. Ст. 2.]. По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, а также индивидуальной и коллективной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управ- ления, народным депутатам, в прокуратуру, общественные и межгосударственные ор- ганизации. В прошлом большое число жалоб поступало в редакции газет и других средств массовой информации. Ст. 42 Закона РФ «О средствах массовой информации», приня- того 27 декабря 1991 г., было установлено: «Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение» [* РГ. 1992. 8 февраля.]. Ко- нечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как оно не имеет корреспондирующей обязанности рассматри- вать, пересылать, отвечать на жалобы. Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В за- коне отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же орган либо в раз- ные. По одному и тому же поводу он может обращаться в разные инстанции одновре- менно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержа- ние которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить. Единственное формальное ограничение рассматриваемого права было установлено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. «Письменное обра- щение гражданина, - сказано в нем, - должно быть им подписано с указанием фами- лии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заяв- ления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обра- щение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не под- лежит» [* Известия. 1988. 4 февраля.]. По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают ано- нимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) - альтернатив- но, т.е. либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. На- пример, в ст. 110 УПК РСФСР сказано, что «письменное заявление должно быть под- писано лицом, от которого исходит» и не содержится требования указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма из- вестен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В- четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложные фа- милию, адрес и другие сведения, то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов не обоснованы. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обя- заны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом. Общий срок рассмотрения жалоб граждан - один месяц. Из этого правила уста- новлены три исключения. 1. Заявления и жалобы, требующие дополнительного изучения и проверки, реша- ются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной провер- ки, истребование дополнительных материалов, либо принятие других мер, срок про- изводства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более, чем на один месяц. 3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных орга- нах в 15-дневный, а в местных - 7-дневный срок. В случае необходимости срок мо- жет быть продлен, но не более, чем на 15 дней. Если два первых исключения свя- заны с содержанием жалобы, то третье - с ее автором. Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы - со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную разрешить вопрос по существу. А необходимой четкости в определении момента окончания сро- ка нет. Очень часто на практике таковым считают дату направления ответа заяви- телю или дату, когда начато исполнение. Необходимо более четко установить, ко- гда можно считать производство по жалобе законченным, учитывая при этом то об- стоятельство, что исполнение может потребовать длительного времени. В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии. 1. Первичной обработки. На этой стадии получают письменные, выслушивают устные жалобы, регистрируют их и в пятидневный срок обеспечивают первичное дви- жение: определяют - кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя. 2. Проверка жалобы. Здесь производятся сбор необходимой информации путем ознакомления с документами, бесед с людьми, ее анализ, ознакомление с законода- тельством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержа- щей соответствующие выводы. Представляется, что законом следует закрепить право заявителя знакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать до- полнительные пояснения, заявлять ходатайства. 3. Принятие решения. О принятом решении сообщается заявителю, в соответст- вии со ст. 51 Конституции РФ, ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, от- вет всегда должен быть письменным. [* В 1979 г. во Франции был принят Закон «О мотивации административных актов». В нем сказано: «Ст. 1. Физические и юридиче- ские лица имеют право быть немедленно информированы о мотивах вынесения затра- гивающих их индивидуальных управленческих решений, влекущих для них неблагопри- ятные последствия. Ст. 3. Требуемая настоящим Законом мотивация должна быть письменной и содержать изложение юридических и фактических обстоятельств, со- ставляющих основу решения»//Французская республика. Конституция и законодатель- ные акты. М., 1989. С. 367.] 4. Исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется и помимо принятия по ней ре- шения необходимо совершить действия по его исполнению. Право на специальную административную жалобу, как и право на судебное обжа- лование, чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его. Специальная жалоба характеризуется следующими признаками: 1) наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотре- ния; 2) специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постанов- ление по делу об административном правонарушении и т.п.), прямо названными в законе; 3) четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деде лиц и их законных представите- лей; 4) четким определением адресатов жалобы (например, ст. 23 Положения о по- рядке рассмотрения трудовых споров, ст. 267 КоАП); 5) специальными сроками подачи жалоб; 6) процедурными особенностями производства по конкретным видам жалоб; 7) специальными, более краткими, сроками их рассмотрения. Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП гово- рится: «Постановление районного городского народного суда (народного судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит ». Иными словами, установленный КоАП порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей. Значит, в этом случае специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий, принятые другими уполномоченными на то субъектами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонару- шениях. Сопоставление общей и специальной, предусмотренной КоАП, жалоб позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана толь- ко лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатом (ст. 250, 266 КоАП), а общая - любым гражданином. Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящие органы, круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (10 дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает испол- нение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП), об- ращение же с общей жалобой таких последствий не влечет. В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 Ко- АП). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адресатов. В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об адми- нистративных правонарушениях рассматривается уполномоченным на то органом в 10- дневный срок. Для разрешения общих жалоб законодательством установлены иные сроки. Из приведенного примера очевидно, что право на специальную жалобу намного уже права на общую жалобу. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по сущест- ву. Установление кратких сроков обжалования побуждает граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотре- ния специальных жалоб. §6. Право граждан на судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц (административная юстиция в РФ) Ст. 63 Конституции РФ гарантирует каждому «судебную защиту его прав и сво- бод, а также право на юридическую помощь. Решения и деяния должностных лиц го- сударственных и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжало- ваны в суд». Судебный порядок рассмотрения жалоб является надежным способом охраны прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправо- мерными действиями должностных лиц. Это обусловлено тем, что дела рассматрива- ются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, судьи независимы, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел, а процедура судеб- ного разбирательства наилучшим образом приспособлена для выявления истины. Жа- лоба подается в народный суд по месту жительства гражданина. Заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судеб- ном разбирательстве он - сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются. Судебный надзор за законностью административного принуждения представляет собой вид государственного контроля [* Нам представляется правильной позиция тех ученых, которые считают, что суд осуществляет надзор за законностью админи- стративного принуждения. (См.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 161; Елисейкин П.Ф. Судебный надзор за деятельно- стью административных органов//Проблемы государства и права на современном эта- пе. Владивосток, 1963. С. 29-33; и др.). В литературе по уголовному и граждан- скому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежа- ние путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за администра- тивной деятельностью.]. Его специфика состоит в том, что проверка законности действий осуществляет- ся органом правосудия, только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гра- жданских или административных дел, в особом, процессуальном порядке. В отличие от органов прокуратуры, суды проверяют законность действий органов управления только при рассмотрении гражданских дел по жалобам, искам и при рассмотрении уголовных дел. Суд не может провести проверку актов управления по своей инициа- тиве. Отличие судебного надзора от контроля, осуществляемого органами управле- ния, состоит и в том, что суд проверяет законность акта управления, а субъекты административной власти часто проверяют и законность, и целесообразность дейст- вий. Субъекты контроля наделены широкими возможностями для реагирования на на- рушение законности, а суд вправе только отменить или изменить незаконный акт, взыскать ущерб, вынести частное определение или возбудить уголовное дело. Над- зор является разновидностью контроля, он состоит в проверке только законности действий. Надзор - это суженный контроль, его можно понимать как контроль за законностью. Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов управ- ления - это административная юстиция или правосудие по административным делам [* См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973; Сажина В.В. Администра- тивная юстиция: к теории и истории вопроса//Советское государство и право. 1989. № 9. С. 36-44.]. Административная юстиция в РФ характеризуется следующими особенностями: 1) это разрешение спора между гражданином и субъектом управления о законно- сти действий последнего; 2) споры разрешаются обычными судами; 3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК [* В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами админи- стративного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция суще- ствует только в тех странах, где созданы административные суды.]. До 1987 г. граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных законах. Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомер- ных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» установил общую норму, закрепляющую право граждан на судебную жалобу, которое вскоре было расширено союзным законом от 2 ноября 1989 г. Еще более решительный шаг в расширении су- дебной защиты прав граждан сделал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В настоящее время можно различать два вида судебных жалоб на акты управле- ния: по общему праву и на основе специальных норм (общую и специальные судебные жалобы). Обжалование по общему праву регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. Им закреплено право гражданина обращаться в суд с жалобой, если он счи- тает, что «неправомерными действиями (решениями) государственных органов, орга- нов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общест- венных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы». Таким образом, ст. 1 Закона позволяет гражданам обжаловать в суд не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты (решения), а также иные дейст- вия, нарушающие права и свободы (1); любых государственных органов, государст- венных организаций, общественных объединений, а также должностных лиц (2). В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоначальные действия (решения), которыми: 1) нарушены права и свободы гражданина; 2) созданы препят- ствия к осуществлению им прав и свобод; 3) на гражданина незаконно возложена обязанность; 4) он привлечен к какой-либо ответственности. В соответствии с Законом в суд не могут быть обжалованы акты: 1) проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного суда; 2) касающиеся обороны (оперативного управления войсками, организации боево- го дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности РФ; 3) в отношении которых специальным законом предусмотрен иной порядок судеб- ного обжалования. Гражданин вправе обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую организацию. Жалоба, по усмотрению гражданина, подается в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации, долж- ностного лица. Срок обжалования - 3 месяца со дня, когда гражданину стало из- вестно о нарушении его права, а если была подана административная жалоба - один месяц со дня получения письменного отказа или со дня истечения месячного срока после подачи административной жалобы, на которую письменный ответ получен не был. Судебное обжалование на основе специальных норм - исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жало- бы тоже направляются в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Специальная норма содержится, например, в ст. 267 КоАП. Хочется сказать, что название такого обращения в суд жалобой представляется анахронизмом. Подобно тому, как гражданин обращается в суд с иском о восстанов- лении на работе, о признании ордера недействительным и по поводу незаконности любого другого акта, следует предъявлять иск администрации. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, равноправной стороной процесса, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе. Широкими полномочиями по разрешению споров граждан и органов исполнительной власти по вопросам, связанным с предпринимательской деятельностью, наделены ар- битражные суды. Если общие суды рассматривают такие споры, руководствуясь граж- данско-процессуальным кодексом, то деятельность арбитражных судов регулируется арбитражно-процессуальным. Административную юстицию в более широком смысле можно понимать как правосу- дие, осуществляемое на основе обращений граждан о законности действий органов управления и их должностных лиц. При таком понимании она будет включать и граж- данские дела, рассматриваемые по искам граждан к исполнительной власти о вос- становлении на работу и взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и др. Если же административную юстицию понимают узко, то нужно помнить, что судебная защи- та прав граждан от незаконных действий субъектов управления осуществляется как по их жалобам, так и по искам. Принятие Закона «0 Конституционном суде РСФСР» - важный и принципиально но- вый шаг в развитии судебной власти, в укреплении защиты прав граждан [* РГ. 1991. 21 мая.]. В его 1 статье сказано: «Конституционный суд РСФСР осуществляет судебную власть путем: 1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных догово- ров и нормативных актов; 2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики». Он устанавливает и решает только вопросы права, вынося решения и давая за- ключения по предметам, затронутым в ходатайствах и запросах организаций и инди- видуальных жалобах граждан. Граждане РСФСР, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица вправе подать в Конституционный суд жалобы на неконституционность правоприменительной практики, если оспариваемое решение принято в соответствии с обыкновением в те- чение трех лет со дня его принятия. По итогам проверки решение признается соот- ветствующим или не соответствующим Конституции РФ. Если Конституционный суд выскажется в пользу индивидуального жалобщика, то это является основанием для проверки окончательного решения, которое он оспари- вает. «Нарушение права или законного интереса, - говорится в ст. 73 Закона, - должно быть устранено, а право и законный интерес должны быть защищены компе- тентным органом, если для того не имеется других препятствий, кроме устраненных решением Конституционного Суда РСФСР». §7. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц Одной из форм судебной защиты является предусмотренное в прошлом ч. 3 ст. 58 Конституции СССР право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконны- ми действиями государственных и общественных организаций. Эта норма была кон- кретизирована указом Президиума Верховного Совета СССР «0 возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» от 18 мая 1981 г. В ст. 2 Указа сказано: «Ущерб, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области администра- тивного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законом» [* ВВС СССР. 1981. № 21. Ст. 751.]. Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее бла- гоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Такой порядок по- зволяет потерпевшему своевременно и полностью взыскать причиненный ему вред, обеспечивает надлежащую материальную базу для удовлетворения его требований. Возместив ущерб, администрация предприятия, учреждения выясняет причины допу- щенных нарушений законности, решает вопрос о дисциплинарной и материальной от- ветственности непосредственных виновников. В законе сказано, что организации отвечают за вред «на общих основаниях». Это значит, что ответственность наступает, если: а) совершено противоправное действие; б) причинен имущественный вред; в) существует причинная связь между неправильными действиями и вредом; г) ущерб наступил по вине учреждения. В ст. 2 Указа от 18 мая 1981 г. прямо говорится о действиях должностных лиц «при выполнении ими служебных обязанностей». Служебными признаются действия, которые совершены по службе, в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия при- знаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы [* БВС СССР. 1968. № 4. С. 15.]. Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником ор- ганизации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т.д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного по- ложения. В этом случае имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц. Специальный характер ответственности подтверждается и тем об- стоятельством, что причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств государственного (муниципального) бюджета. Возмещению подлежат: 1) заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий; 2) имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход госу- дарства; 3) суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юри- дической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выпла- ченные в связи с незаконными действиями. Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в течение которого она незаконно не выплачивалась. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсион- ные, жилищные права. По просьбе пострадавшего следственные органы, прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллек- тив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем граждани- на решении. Материальным основанием наступления ответственности является неза- конный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание - акт компетентного органа об отмене незаконного ак- та, о прекращении уголовного или административного дела. Органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют раз- мер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обра- титься в суд в порядке искового производства. Глава IV. Административная власть и аппарат государственного управления §1. Основные признаки административной (исполнительной) власти Государственная власть - разновидность социальной, для которой характерны следующие признаки: 1) она является средством социального управления; 2) представляет собою отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив); 3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, свя- зано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица; 4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия [* См.: Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. М., 1973. Боль- шой интерес представляют и другие признаки власти: ее социальная обусловлен- ность, содержание и др. В ней можно выделить политологический, психологический, юридический и другие аспекты.] (нормы, оружие, организации, принуждение и др.). Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как это широко известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент власти. Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной вла- сти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизнен- ность. Во-вторых, ее привлечение означает использование огромного научного по- тенциала, накопленного учеными и практикой государственного строительства мно- гих стран. Сущность теории разделения властей можно понимать гак. Источником суверени- тета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой де- мократии. В основном общие дела решает государство, которому народ делегирует свою власть, которое он создает и оплачивает. Оно становится самой могуществен- ной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитывать- ся перед ним. Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательство, управление, правосудие. Такое разделение необхо- димо для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали поро- ками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоя- тельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, испол- нительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятст- вует концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установ- лению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с ка- ждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов личности, развития гражданского общества, становления правового госу- дарства. Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: в юриди- ческом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, под- чинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую ра- боту, и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико- правовых явлений и прежде всего аппарат государственного управления, компетен- цию его органов и служащих. Административная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе власть вожака и его помощников над пер- вобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть получает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила и была исторически первой властью (государственной). Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно- политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредо- точена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях, не урегулированных законом. Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения лю- дей. Для его исполнения необходимы распорядительные (организующие, координирую- щие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная ад- министрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая зада- чи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государ- ства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэто- му для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление» [* Коркунов Н.М. Указ и закон. Спб, 1874. С. 30.]. Административная власть имеет универсальный характер во времени и в про- странстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человече- ские коллективы, действует непрерывно. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность госу- дарственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосудар- ственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, кон- троль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Существенный признак административной власти - наличие в ее непосредствен- ном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, техни- ческих, идеологических, организационных - или, иными словами, ее предметный ха- рактер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений. В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности, армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специали- зированные на принуждении учреждения. Субъекты управления используют имеющиеся у них фактические и правовые воз- можности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Возможность самостоятельного воздействия - важная черта административной власти [* «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопро- тивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И.Т. Учебник науки полицей- ского права. Вып. 1.М., 1891. С. 81).]. Названные выше признаки содержания административной власти, универсаль- ность, предметность, организующий характер, детерминируют признаки ее формы: наличие иерархически построенного аппарата большого числа профессиональных слу- жащих. При последовательном осуществлении принципа разделения властей организую- щая, универсальная, предметная, профессиональная административная власть приоб- ретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной. Будучи подзаконными и подотчетными, органы управления строят свою работу в соответствии с законами. Административная власть выступает как вторичная в от- ношении представительных (законодательных) органов, даже если носители исполни- тельной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор, шериф и т.д.). Издаваемые ими акты управления (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его ис- полнением, своей волей дополняют законодательство. Поэтому органы управления называют исполнительными, а власть - исполнительной. Жизнь общества на каждом шагу выдвигает все новые вопросы, требующие реше- ния на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. И издают их субъекты управления, наделенные административными полномо- чиями, т.е. те, кто вправе отдавать распоряжения, издавать акты управления. Главные цели исполнительной власти: 1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства; 2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, госу- дарства, развитию экономики страны; 3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей. Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни. Исполнительная власть - инструмент защиты и обеспечения интересов граждан- ского общества и его отдельных членов. Общество, создавая государственную адми- нистрацию, оплачивает ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что дея- тельность этого инструмента будет эффективной. Эффективность - это достижение целей в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность - основной принцип административной деятельности. И чем после- довательнее он осуществляется, тем эффективнее управление. Специфика целей и принципов - еще одна существенная особенность исполнительной власти. §2. Функции (содержание) управления Аппарат государственного управления можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно- распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства. Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности. Их принято называть общими функциями управления. Освещая функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его со- держание. Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъекта- ми и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятель- ные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осу- ществления, используемой информацией. К числу общих управленческих функций можно отнести: прогнозирование, плани- рование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять - это значит прогнозировать, планировать, кон- тролировать и т.д. Каждый субъект управления осуществляет несколько или хотя бы одну функцию. Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает его специализацию. Управление - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловлен- ных функций. По содержанию следует различать три группы функций: I. Ориентирования системы: 1) прогнозирование; 2)планирование; 3) нормативное регулирование; 4) методическое руководство. II. Обеспечения системы: 5)кадровая; 6) материально-технического обеспечения; 7) финансирования; 8) организационно-структурного обеспечения [* Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию систем, рас- пределение, перераспределение полномочий и т.д.]; 9) информационного обеспечения. III. Оперативного управления системой: 10) непосредственного регулирования деятельностью [* Этим занимаются произ- водственные и диспетчерские отделы предприятий, учебные отделы вузов, эта дея- тельность связана с устранением сбоев в работе и т.д.]; 11) учета; 12) контроля; 13) оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных зада- ний и т.д.). §3. Линейная и функциональная власть Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле. Субъект управления воздействует на обществен- ные отношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание тех, кем он ру- ководит, с помощью власти. Подчинение - оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществля- ется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чу- жой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фиктивна, декларативна. Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых - право в одностороннем порядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллегиально или единолично, основывается на нормах права или на правоприменительных актах. По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют пря- мым, организационным, административным) и функциональное. Существует два основных принципа деления труда по управлению, два принципа его специализации - линейный и функциональный. При реализации первого все объ- екты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы и руково- дство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, - системы ти- па «начальник-подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) это власть широкая по объему, охватывающая многие функции управления; 2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресур- сами, деятельностью и очень часто - дисциплинарную власть; 3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта. Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем харак- терно прямое подчинение, субъект управления вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить дея- тельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий. Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руково- дство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Функциональная подчиненность состоит в подчинении по какой-то части дея- тельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов управления в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять ме- тодическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т.д.). Функциональная власть может быть ограничена рамками ведом- ства (организации) или иметь межведомственный характер. Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении [* В вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель называется пря- мым начальником (непосредственным или вышестоящим).]. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на администра- тивной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения. Функцио- нальные системы включают в себя несоподчиненные элементы, организационные связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных. §4. Организационная структура аппарата управления Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами [* Фило- софский словарь, М., 1975. С. 395.]. В ней выделяются два компонента - строе- ние, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур. И аппарат государственного управления одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др. Организационная структура - это (1) деление целого на организационно обо- собленные единицы и (2) сеть управленческих связей в нем. Организационная структура - форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она яв- ляется формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структу- ру целей, функций аппарата управления, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем. На структуру аппарата управления влияют многие объективные факторы. Важней- шим среди них является содержание деятельности т.е. комплекс управленческих функций. Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и эксперимен- тальные, централизованные и децентрализованные, концентрированные и деконцен- трированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т.д. В аппа- рате государственного управления структуры должны быть прежде всего эффективны- ми (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демокра- тичными и по возможности дешевыми. Аппарат управления принадлежит к числу сложных самоуправляемых систем. Он представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества раз- нообразных частей. В нем можно различать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, например), региональный аппарат (городская администрация и т.д.), орган государственного (муниципального) управления, администрация (аппарат управления) организации, структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.), долж- ность. Каждая структурная единица аппарата государственного управления - это его самоуправляемая, автономная (1), организационно оформленная (2) часть, сущест- вование которой предопределено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4). Глава VI. Государственная и муниципальная служба §1. Понятие службы, служащего В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных ви- дов: 1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах; 2) духовное производство; 3) служба в государственных, общественных, религиозных, иностранных, между- народных организациях; 4) учеба, т.е. усвоение социальной программы (знаний, выработанных челове- чеством и передаваемых от поколения к поколению внегенетическим путем); 5) ведение домашнего хозяйства; 6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спортом, участие в художественной самодеятельности и т.д.); 7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне рамок семьи (общественная работа, оказание услуг, участие в работе Ученого совета и т.д.); 8) предпринимательство [* В ст. 1 Закона РСФСР «О предприятиях и предприни- мательской деятельности» сказано: «Предпринимательская деятельность (предпринимательство) представляет собой инициативную самостоятельную деятель- ность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли».]. Служба - один из видов платной общественно полезной деятельности [* Слово «служба» имеет много значений. Под службою понимается и вид деятельности людей, и ведомствен- ное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ве- домство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба).]. Она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служащий - это гражданин, за- нимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учи- тель, библиотекарь, технический секретарь, телефонистка, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие являются профессионалами управления, социально- культурного обслуживания Закономерные для каждой страны увеличение объема управления, рост систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и другие закономерности влекут непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т.е. растет их удельный вес в общем числе работающих. Это видно из помещенной ниже таблицы, составленной по данным переписей населения [* Вест- ник статистики. 1980. № 4; СССР в цифрах в 1989 г. М., 1990. С. 47,]. Все работающие - 100%. Из них: 1913 1939 1959 1979 1989 рабочие 14,6 33,5 49,5 61,8 62,6 крестьяне (колхозники) 83,0 49,8 31,7 15,5 11,6 служащие 2,4 16,7 18,8 23,1 28,4 Бурный рост количества служащих в стране детерминирован объективными факто- рами - повышением роли службы как профессиональной управленческой деятельности, опережающим сферу управления ростом производительности труда, квалификации кад- ров в производстве материальных ценностей. В определенной степени увеличение количества служащих - результат бюрократических извращений, связанных с сущест- вованием в СССР в течение многих десятилетий командно-бюрократической системы и с последующими ошибками разных органов России. Служащие, как и все трудящиеся, выполняют общественно полезную работу. Спе- цифика их труда состоит в том, что они: а) непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают усло- вия для их производства; б) обладают особым предметом труда - информацией, которая в то же время вы- ступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию; в) воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д) работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в государственных, общественных, частных или иных ор- ганизациях. Вряд ли у кого-нибудь возникают сомнения в том, что исполнять обязанности врача, учителя необходимо на профессиональной основе, т.е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно полу- чаемое вознаграждение. Профессионализма требует и управленческая деятельность. Во-первых, для управления нужна компетентность, а она тем выше, чем больше зна- ния и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повы- шение, накапливание опыта работы. Во-вторых, управление требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими способностями, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя значительное время, а, значит, за плату, профессионально. В-четвертых, управление требует высокой четкости, дис- циплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Про- фессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т.д. Всех служащих в зависимости от того, на какой форме собственности основаны организации, в которых они работают, можно поделить на служащих: 1) частных предприятий, учреждений; 2) международных, иностранных, смешанных организаций; 3) общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственно- сти; 4) государственных организаций. Фактически они разделяются по тому, в каких организациях, в чьих интересах работают, кто выплачивает им заработную плату. Служащих частных, иностранных, международных и смешанных организаций в на- шей стране пока немного. Очевидно, что развитие рыночного хозяйства, междуна- родных экономических, культурных, политических и иных связей повлечет рост их количества. При изучении состава общественных, частных и иных организаций необходимо различать две категории служащих, выполняющих: 1) специфические функции общественных организаций (председатели профсоюзных комитетов, например); 2) не специфические для таких организаций функции (преподаватели профсоюз- ных, кооперативных учебных заведений, библиотекари, юрисконсульты и др.). Служащие общественных, частных организаций являются субъектами администра- тивно-правовых отношений, например, при реализации общеобязательных правил тор- говли, пожарной безопасности, рассмотрении жалоб граждан. В общей массе служащих нашей страны подавляющее большинство составляют го- сударственные служащие. Государственная служба как институт права включает большое число юридических норм, содержащихся в разных источниках (Конституции, законах и многочисленных подзаконных актах). Среди них можно назвать законы «О местном самоуправлении», «О милиции», «О статусе судей», КЗоТ РСФСР. Разработа- ны и скоро будут приняты специальные законы «О государственной службе», «О му- ниципальной службе». В этот правовой институт входят нормы различных отраслей права, и прежде всего государственного, административного, трудового. Государственная служба как социальная категория - это профессиональное осу- ществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях [* Понятия «государственная служба», «государственный служащий» здесь понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муни- ципальные служащие.]. Государственный (муниципальный) служащий - это лицо, ко- торое занимает должность в государственной (муниципальной) организации и за вознаграждение выполняет возложенные на него обязанности. Служащие работают в государственных (муниципальных) предприятиях, учреждениях, органах и иных орга- низациях. Должности в них образуются в распорядительном порядке компетентными субъектами власти. Основная масса служащих занимается исполнительно- распорядительной или социально-культурной деятельностью. И лишь несколько де- сятков тысяч из их многомиллионной армии осуществляют правосудие и прокурорский надзор. За последние годы возросло число служащих федеральных, республиканских, краевых, областных, городских и иных представительных органов [* Из служащих, работающих в органах государственной власти, занимают должности в органах ис- полнительной власти.]. Задачи, стоящие перед государством, системой местного самоуправления решают их служащие. В своей работе они используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих. Отсюда по- нятно, какое огромное значение для страны имеет государственная и муниципальная служба: правильное определение целей и направлений труда, подбор кадров, рас- пределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т.д. Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение очень спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности. §2. Принципы государственной и муниципальной службы Весь механизм публичной власти, вся совокупность государственных и муници- пальных органов и других организаций создаются гражданским обществом для реше- ния общих дел, обеспечения общественно значимых (публичных) интересов. Это, а также экономическая, политическая, социальная, правовые основы РФ обусловливают основные принципы службы: демократизм, профессионализм, социально-правовая за- щита служащих. Их последовательное претворение в жизнь - необходимое условие ее эффективности. 1. Важнейшие проявления демократизма службы: а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граж- дан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возник- новении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствовать- ся последними; б) общедоступность государственной и муниципальной службы Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания в ней, требование определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование; в) сменяемость как одно из проявлений политической демократии. Она необхо- дима в демократически организованном обществе для того, чтобы обеспечить широ- кое участие масс в управлении делами общества и государства; придать смысл сис- теме выборов; обеспечить должный динамизм кадровой основе управления, приток новых идей, новых работников, совершенствование методов управления; не допус- кать застоя, консерватизма, притупления у руководителей чувства ответственно- сти, предотвратить отрыв руководителей от масс, бюрократизацию аппарата управ- ления. Пребывание в должности (или на работе в государственном аппарате) не явля- ется пожизненным правом отдельных людей. Все служащие (кроме судей) сменяемы. И это непосредственно связано с расширением выборности должностных лиц, ибо вся- кая выборность имеет смысл, если предполагается сменяемость. Конституционное равноправие граждан обусловливает и равенство в области политических прав: каж- дый гражданин вправе участвовать в управлении, быть руководителем (естественно, при наличии соответствующих политических, деловых и нравственных качеств). Сменяемость кадров может реализовываться путем: передвижения при естествен- ном процессе обновления (освобождение в связи с уходом на пенсию по состоянию здоровья); выдвижения на вышестоящие должности; передвижения по горизонтали (в другие ведомства, организации); понижения в должности. Она осуществляется как на основе формальных критериев (предельного возрас- та, истечения срока), так и по результатам оценки работы. Сменяемость - управ- ляемый процесс. Он не подобен текучести кадров, исключает бессистемность и не имеет ничего общего с частой и неоправданной перестановкой работников. Сменяемость обеспечивает приток в аппарат новых, способных людей, умеющих и желающих работать с учетом современных задач, а также является одной из гаран- тий исключения злоупотребления властью со стороны отдельных работников. Для обеспечения реальной сменяемости руководителей необходимо в соответст- вующих документах четко закрепить перечень руководящих должностей в высших и центральных органах, которые одно и то же лицо ни при каких условиях не может занимать более двух сроков подряд; и перечень должностей, которые при наличии особых обстоятельств могут быть заняты более 10 лет подряд одним и тем же ли- цом; г) подотчетность и ответственность служащих. Служащие обязаны отчитываться перед представительными органами, вышестоящими органами. За неэффективную дея- тельность, ошибки, халатность, злоупотребления они несут ответственность. 2. Принцип профессионализма государственной службы предполагает: а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Для этого необхо- димо существование специальной системы профессиональной подготовки кадров. Та- кие системы успешно функционируют, например, в министерствах обороны, безопас- ности, внутренних дел. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время; б) систематичное, регулярное выполнение функций, операций, оформление, ре- шение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже по- знать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руково- дства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает при- верженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность; в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров; г) и опять же ответственность за деятельность. 3. Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный (муниципальный) служащий не должен нести юридической ответственности перед гра- жданами за ненадлежащее выполнение своей работы [* За имущественный вред, при- чиненный служебными действиями, ответственность несет организация. Меры уголов- ной, административной, дисциплинарной ответственности налагаются государствен- ными органами]. Социальная и правовая защищенность служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории «государственных слуг»; б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, снижением реальной стоимости рубля; в) создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо отапливаемыми, ос- вещенными, спланированными помещениями, транспортом, телефонизация, компьютери- зация, правильная организация труда и т.д.; г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспе- чение. д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повыше- ние знаний, накопление опыта, проявление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности. Служебная перспектива реализу- ется стабильностью служебных отношений; повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т.д.; продвижением по службе (.перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой). В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, хорошим художником, музыкантом, поскольку при этом гражданин старается работать лучше, повышать свою квалификацию, т.е. делает очень нужную и для се- бя, и для общества работу. А карьеризм расцветает там, где не объективные об- стоятельства (соответствие качеств работника более высокой должности), а субъ- ективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим. §3. Классификация служащих В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих. Их многомиллионный отряд включает в себя людей, обла- дающих разными свойствами Прежде всего по характеру выполняемой работы следует различать служащих го- сударственных и муниципальных органов, военнослужащих и лиц, занимающих должно- сти в государственных предприятиях, учреждениях. Во многих странах только пер- вую группу лиц относят к государственным служащих. А среди них различают работ- ников представительных органов государственной власти, аппарата управления, прокуратуры и судов. По характеру осуществляемых функций служащих предлагают разделить на пять групп: «руководители, ответственные специалисты, исполнители, технический пер- сонал (технические исполнители) и вспомогательно-обслуживающий персонал» [* Ко- нин Н.М. Классификация советских государственных служащих// Служба в государст- венных и общественных организациях. Свердловск, 1988. С. 35.]. Очень полезно различать служащих федеральных органов и организаций (федеральная служба), республиканских органов и организаций (республиканская служба), краевых, областных, окружных органов и, наконец, муниципальную службу в органах местного самоуправления [* 75% от общего числа служащих исполнитель- ных органов составляют муниципальные служащие.]. Большое юридическое значение имеет деление должностей по объему полномочий: на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, про- ведение четкого водораздела между двумя названными категориями служащих необхо- димо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственно- сти работников за служебные правонарушения. Так, в уголовном праве к должностным лицам относят не только служащих, но и граждан, которые выполняют свои обязанности на общественных началах (члены на- родных дружин, товарищеских судов, общественные контролеры и т.д.). Легальное определение должностного лица содержится в примечании к ст. 170 УК, в котором сказано, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанно- сти в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по социальному пол- номочию». Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрывается изу- чаемое понятие, сами недостаточно четки. Уточняя их, Пленум Верховного суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам: а) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требова- ния, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной при- надлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместители и члены исполнительных комитетов Советов народных депутатов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контроле- ры, лесничие и др.); б) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участником работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кад- ров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители мини- стерств, ведомств, государственных, кооперативных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделе- ний (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их замес- тители и т.п.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры); в) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полно- мочия по управлению или распоряжению государственным, кооперативным или общест- венным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания на- селения и т.д. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их замести- тели, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные реви- зоры и контролеры, заготовители и др [* Советская юстиция. 1990. № 14. С. 26]. Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным пред- ставляется такое: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право со- вершать служебные юридические действия» [* Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате//Вопросы советского административного права. М., 1948. С. 141.]. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т.е. такие, которые влекут юридические послед- ствия для организации, в которых они занимают должности. Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавлива- ет повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с вы- полнением служебных обязанностей. Довольно распространено в науке административного права мнение, что разли- чие между должностными лицами и иными служащими в том, что первые имеют власт- ные (распорядительные) полномочия, а вторые - нет. Особой разновидностью должностных лиц являются представители власти. К ним относятся работники, которые наделены властными полномочиями публичного харак- тера, т.е. распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, орга- низационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной вла- стью вне рамок организации, в которой они работают, и в отношении граждан и ор- ганизаций, которые не являются ее клиентами. Не все представители власти отно- сятся к служащим (например, народный депутат), а те из них, которые служат, яв- ляются должностными лицами. Очень важно различать гражданскую и милитаризованную службы. Первая может быть общей и специальной (на железнодорожном транспорте, судейская, дипломати- ческая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, дос- тигшие 16 лет, их личные права регламентируются трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами. Разновидности милитаризованной службы - военная, милицейская, военизирован- ная (внутренняя служба в системе МВД, военизированная охрана МПС, горноспаса- тельная служба и др.). Она отличается от гражданской рядом особенностей. Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, достигшие 18 (а в ряде случаев - 20) лет, военнообязанные, физически развитые. Очевидно, что ука- занные требования закономерно вытекают из содержания службы, ее первой особен- ности. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регла- ментируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены единая форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, с этими лицами в рабочее время регулярно проводятся обязательные заня- тия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспо- собности всегда производится в размере 100%) [* Существует мнение, что есть ос- нования считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризо- ванного труда трудовыми, а возникающие при их правовом регулировании правоотно- шения трудовыми правоотношениями. Действительно, фактически такие отношения яв- ляются трудовыми, но, как и труд крестьян, заключенных они регулируются не тру- довым правом. В то же время активно идет сближение]. В-седьмых, им предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсионных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уставов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом по- рядке несут административную [* Ст. 16 КоАП] и материальную ответственность [* Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О материальной от- ветственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству»//ВВС СССР. 1984. № 3. Ст. 61]. Таким образом, в системе государственной службы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризованную), каждый из которых состоит из нескольких родо- вых общностей, в свою очередь, включающих несколько видов службы. Например, во- енная по ведомственному признаку делится на службу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, связи, путей сообщения и других ведомствах. §4. Прохождение службы В процессе прохождения службы в государственных и муниципальных организаци- ях можно выделить ряд общих ключевых моментов, в совокупности отражающих содер- жание процесса пребывания в должностях. 1. Замещение должностей. По результатам выборов принимается решение; кон- курс, назначение, зачисление оформляются приказом. При избрании на должность по общему правилу в этот же день прежний руководитель утрачивает полномочия, а но- вый их приобретает. Лицо, выбранное по конкурсу, приступает к исполнению обя- занностей с даты, указанной в приказе, и эта дата чаще всего определяется со- глашением служащего с руководителем. Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определени- ем рабочего места, представлением коллективу сотрудников, ознакомлением с пра- вами и обязанностями. При зачислении и назначении с целью проверки соответствия служащего поручаемой ему работе может быть установлен испытательный срок, кото- рый не может превышать трех месяцев, если специальным законом не установлено иное. Все шире применяется контрактная форма поступления на службу. В таких слу- чаях руководитель заключает с гражданином в письменной форме контракт, чаще всего на определенный срок, в котором уточняются права и обязанности сторон. Контракт не может ухудшать служебное и социальное положение служащего, закреп- ленное действующими юридическими нормами. 2. Замещение должности означает, что гражданин стал носителем, субъектом комплекса служебных обязанностей и прав. Среди огромного разнообразия обязанно- стей служащих можно выделить ряд общих: - соблюдать законы и иные действующие нормативные акты; выполнять обращен- ные к ним приказы, распоряжения, требования компетентных субъектов линейной и функциональной власти; - беречь государственную, муниципальную собственность, рационально расходо- вать финансовые, природные и иные ресурсы; - проявлять заботу о людях; - обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материала- ми, затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; - не разглашать ставшие ему известными в процессе службы сведения, которые являются личной, служебной, коммерческой, государственной тайной; - повышать квалификацию; - заботиться о репутации органа - ведомства (о корпоративной чести); - не совершать действий, компрометирующих должность, не совместимых с нею. Для отдельных категорий служащих занятие должностей связано с изменением их общегражданского статуса, ограничением их личных прав, а значит, с возложением на них обязанности соблюдать такие ограничения. Речь идет о запретах заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в забастовках, ограничениях со- вместительства, политической деятельности, недопустимости совмещения службы со статусом депутата. Среди общих прав служащих можно назвать: - требование от руководителя четкого определения круга обязанностей и прав, подведомственных дел; - требование создать необходимые условия для работы, соблюдать законода- тельство о труде и правила охраны труда; - получение информации о работе своего органа, ведомства и иной необходимой для выполнения обязанностей информации; - защиту своей позиции по подготовленным им вопросам; - получение очередного классного чина, звания. В числе общих личных прав - права на вознаграждение, социальные гарантии, пенсию. 3. В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Условно их можно разделить на общие и персональные. Общие аттестации проводятся через определенные промежутки времени (раз в 3- 5 лет), как очередные мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеоче- редными (например, в связи с общим упорядочением заработной платы). Их сущность - повышение у служащих чувства ответственности за порученное дело путем провер- ки их работы. В результате принимаются такие решения: соответствует, не полно- стью соответствует, достоин повышения. Главный итог этой аттестации - оценка работы служащих. Проводится она специально создаваемыми аттестационными комис- сиями, решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам атте- стации. Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания, классные чины. Они связаны с представлением к присвоению звания, с на- значением на иную должность, увольнением. Особенности их в том, что они прово- дятся лишь в отношении отдельных служащих, связаны с подготовкой важных для служащего решений. Результатом такой аттестации являются серьезные изменения статуса служащего. 4. Поощрение служащих. Важнейший принцип социального управления - стимулирование. Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей, ле- жащих в основе его интересов. Стимулирование - воздействие на потребности, ин- тересы, а через них на волю и поведение. Стимулируя, побуждая к деятельности, руководители воспитывают дисциплину и инициативу, актуализируют способности. В широком смысле стимулирование - это все, что воздействует на волю, пове- дение. Поощрение - положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным, своевременным, разнообразным, гласным. Служащие могут поощряться как за успеш- ное выполнение должностных обязанностей, так и за иные, общественно полезные дела. Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по содержанию мо- ральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами прямо предусмотренными нор- мативными актами и заносимыми в трудовую книжку, служебную карточку как поощре- ние (формализованное поощрение) могут быть использованы разнообразные нефор- мальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой техники, престиж- ная командировка и т.д.). 5. Ответственность служащих. Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дисциплины на пору- ченном участке работы - одна из основных обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к соответствующей ответственности: дис- циплинарной, административной, материальной, уголовной. Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный просту- пок, т.е. виновное нарушение правил, обязанностей службы, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него обязанностей. Должностные лица отдельных категорий подлежат ответственности также и за поступки, не совмести- мые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников некото- рых категорий устанавливают ответственность и за недостойное поведение в мес- тах, расположенных в пределах функционирования соответствующих предприятий и учреждений, если оно имело место и не при исполнении служебных обязанностей. Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Основанием административной ответственности является административный про- ступок. К ней привлекаются служащие, чаще всего должностные лица, за нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП и другими актами с административ- ными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными словами, ос- нованием административной ответственности служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный просту- пок. К служащим применяются только два административных взыскания: предупрежде- ние и штраф, которые налагаются субъектами функциональной власти. Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. В УК особо выделены должностные преступления: злоупотребления властью или служебным поло- жением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взят- ки, должностной подлог. Если дисциплинарная, административная, уголовная ответственность носят ка- рательный, то материальная - правовосстановительный характер. Она наступает за служебный поступок, причинивший материальный ущерб организации, выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответствен- ность, как правило, бывает ограниченной, когда служащие, по вине которых причи- нен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего ме- сячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб воз- мещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности. К матери- альной ответственности виновные привлекаются либо администрацией, либо по ее иску судом. Лица, занимающие руководящие посты, могут нести и политическую ответствен- ность. Главная ее особенность в том, что представительный орган вправе требо- вать отчет у должностного лица, оценивать его деятельность и применять полити- ческие санкции. 6. Перемещение служащих. Как правило, перемещение допускается только с согласия служащего. Возможны различные варианты перемещения: а) на вышестоящую должность; б) на равнозначную должность в другой службе, или даже в другом органе, ведомстве; в) в другую ме- стность в связи с передислокацией органа; г) на нижестоящую должность. В порядке дисциплинарного взыскания работник может быть переведен на ниже- стоящую должность без его согласия. Главной формой перемещения является продвижение по службе. Будучи правильно организованным, оно позволяет обеспечить потребность аппарата в опытных, квали- фицированных кадрах, реализовать желания служащих занять более высокие должно- сти, «сделать карьеру», чтобы лучше применить свои способности, повысить свой социальный статус, улучшить благосостояние. Необходимо четко урегулировать юри- дическими нормами производство по служебному продвижению как правовую гарантию от ошибок, субъективизма в этом серьезном деле. Производство по служебному продвижению должно состоять из таких стадий, как: 1) постановка вопроса о продвижении; 2) оценка служебной деятельности; 3) принятие решения; 4) пересмотр решения (факультативная стадия); 5)исполнение решения. Важным фактором для успешного продвижения являются: его обусловленность по- вышением квалификации; динамизм продвижения основывается на прилежании служаще- го, подтвержденном оценкой при аттестации; система повышения находится в гармо- ничном сочетании с системой денежного содержания и имеет стимулирующий харак- тер; гармоничная комбинация продвижения, основанного на заслугах и основанного на старшинстве; сочетание всех групп интересов. 7. Прекращение государственной, муниципальной службы. Служба прекращается по основаниям, установленным законодательством о труде, а также в случаях достижения государственным (муниципальным) служащим предель- ного возраста (так, в соответствии со ст. 12 Закона РФ об обороне «в вооружен- ных силах не - могут проходить военную службу граждане, достигшие 60-летнего возраста), отставки служащего. Право на отставку действующее законодательство закрепляет за руководителями представительных органов, главами администраций, руководителями центральных федеральных органов исполнительной власти, судьями. Глава VII. Формы управления §1. Виды форм управления Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимо- связаны, активно влияют друг на друга. Содержание - это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма - способ суще- ствования, внешнее проявление, структура содержания. Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя - это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явления- ми. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его струк- тура. Форма таких сложных систем, как государство, право, управление, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура. Правильное понимание проблемы формы управления (исполнительной власти) спо- собствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практи- ческая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной вла- сти, совершенствованию ее связей с внешней средой. Содержание государственного (муниципального) управления составляют выпол- няемые им управленческие функции. А понятие его формы многоаспектно, оно имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат го- сударственного и муниципального управления, юридически она в основном оформлена административным правом. В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понима- ются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения» [* Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М.И.Пискотин).], «внешнее практическое выражение конкретных действий, со- вершаемых органами государственного управления ...» [* Советское административ- ное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю.М.Козлов).]. В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы управления и если иметь в виду деятельность всех субъ- ектов публичного управления, а не только органов управления. Фактически здесь речь идет о различении управленческой деятельности по ее конечному результату, или, иными словами, ее правовым последствиям При таком подходе различают правовые и неправовые формы публичного управле- ния. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определен- ные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридиче- ского оформления. Среди правовых форм выделяются принятие правовых актов управ- ления (1), заключение договоров (2), совершение иных юридически значимых дейст- вий (3). Для достижения стоящих перед ними задач субъекты публичного управления из- дают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридиче- ские нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность). С каждым годом расширяется договорная практика субъектов управления. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, тру- довых договорах), то теперь они заключают много административных договоров (соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в милиции, вооруженных силах и т.д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки субъекты управления выступают в другом качестве, действуют как юридические ли- ца, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомо- гательную деятельность, способствующую выполнению их основной - управленческой - функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключе- нии государственно-правовых договоров между субъектами федерации, межгосударст- венных и иных международных договоров (на уровне правительств, ведомств). Неправовыми формами управления считаются организационные действия и матери- ально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего зако- нодательства, но чаще всего такая деятельность правом регламентируется лишь в общем, а главная их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут. Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение сове- щаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка про- гнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений. Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К мате- риально-техническим относятся и действия работников милиции, исполняющих поста- новления об административном аресте, доставляющих в медицинские вытрезвители лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, исполняющих постановления об админист- ративном аресте. Заканчивая анализ правовых и неправовых форм управления, необходимо под- черкнуть, что эффективность управленческой деятельности в немалой степени зави- сит от умелого их сочетания. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов. Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, ко- торая является ее атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно раз- личать по этому признаку процессуальную и непроцессуальную формы управления. Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно пол- но урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки процесса. Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граж- дане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация пресс-конференций, регистрация и т.д.). Следует также отметить, что в ходе процесса властные полномочия используют- ся для решения вневедомственных дел. Во-вторых, результатом процессуальной дея- тельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкций и т.д.). Поэтому она оформляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми. В-третьих, она с большей или меньшей степенью детально регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, последовательность и сроки совершения действий, правила оформления документов, принятия, обжалования, исполнения решений. К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом от- ношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы - необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. Процессуальная форма - это юридическая конструкция, которая закрепляет це- лесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной фор- ме, соответствующую всем названным выше признакам. Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет админи- стративно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законода- тельном, избирательном, бюджетном процессах. Как правило, она начинает уголов- ные дела и исполняет приговоры судов, нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах §2. Административный процесс Что такое процесс? Это определенная совокупность действий, событий, приво- дящих к определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат. В зависимости от форм движения материи можно разли- чать процессы физические, химические, биологические, социальные. Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают сле- дующие особенности: 1) сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной вла- сти; 3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результа- тов, направлена на решение юридических дел; 4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах; 5) полная или в основном регламентация деятельности юридическими процессу- альными нормами. Административный процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процесса- ми, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Если, с одной сто- роны, он является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой стороны, - это вид управленческой (исполнительной) деятельности, который: 1) представляет собою разновидность властной деятельности субъектов управ- ления. Таковыми являются и органы управления, и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры; 2) направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юриди- ческих результатов; 3) урегулирован нормами административного права. Особенность административ- ного права как отрасли в том, что в ней сосуществуют материальные и процессу- альные нормы. Благодаря последним управленческие процедуры, реализация исполни- тельной власти приобретают большую определенность, научность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирова- ние способствует повышению эффективности управления. Существует мнение, что административно-процессуальное право является само- стоятельной отраслью права [* Этот вывод сделал, а потом активно защищал В.Д.Сорокин (см.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. В 1960 г. в ПНР был даже принят административно-процессуальный кодекс).]. Пред- ставляется, что огромное разнообразие дел и соответственно процедур администра- тивной деятельности порождает теснейшую связь определенных материальных и про- цессуальных норм, обусловливает их взаимодействие в рамках единой отрасли - ад- министративного права. Во всяком случае в ближайшие годы. Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания администра- тивный - самый большой из юридических процессов - можно поделить на три части: процесс управленческого правотворчества, правонаделительный (оперативно- распорядительный) и административно-юрисдикционный процесс [* См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990]. Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административ- ного процесса можно разбить на более мелкие части - производства. Процесс - это система производств, подобно тому, как аппарат - система органов. Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в правона- делительном административном процессе выделяются производства: 1) по комплектованию личного состава (призыв на воинскую службу, прием в вузы и др.); 2) по приватизации государственного и муниципального имущества; 3) поощрительное; 4) распределительное и др. В административно-юрисдикционном процессе объединены производства: 1) по жалобам и заявлениям граждан; 2) по делам об административных правонарушениях граждан [* К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об административных правонару- шениях организаций.]; 3) по применению мер административного пресечения (огнестрельного оружия, принудительного лечения и др.); 4) дисциплинарное. Деление административного процесса на производства детерминирует формирова- ние институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об адми- нистративных правонарушениях граждан и др. Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных производств делает эту задачу очень трудной. В настоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников, чаще всего в источниках админи- стративного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нор- мы (например, в КоАП, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе»). Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юри- дические нормы четко оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юриди- ческое дело проходит ряд стадий, сумма которых образует управленческий цикл. Поскольку, как правило, аппарат одновременно занят многими делами, в определен- ный отрезок времени решение разных дел находится на разных стадиях цикла. Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и за- дачами (1); особым кругом участников и спецификой их правового статуса (2); комплексом процессуальных действий (3); кругом юридических фактов (4); правовы- ми результатами и их процессуальным оформлением (5). Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств, являются следующие стадии: 1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и кладется в основу управленческих решений; 2) принятие решения (приказа, постановления, указа, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи актом управления, оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекраща- ет; 3) исполнение решения. Решение - это, как правило, идеальная модель будуще- го, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения. В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения ис- полнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правона- рушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений. В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить на обычные и усложненные. В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, пре- следующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй ста- дии производства по делам об административных правонарушениях - рассмотрении дела - есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся дан- ных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушите- ля, потерпевшего, организаций. Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия - этапы - стадии - производство (процесс). Глава VIII. Правовые акты управления (исполнительной власти) §1. Основные признаки правового акта управления Правовые акты управления - важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно- распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты управ- ления принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяй- ственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Управление - это искусство принимать хорошие решения и умение претво- рять их в жизнь. Правовые акты управления - основная продукция государственной администра- ции. Это самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических ак- тов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут изда- вать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требуют от нее издания многих миллионов ак- тов: о приеме (на работу, в вузы и т.д.), о призыве на воинскую службу, о выде- лении (жилой площади, ресурсов и т.д.), о назначении (пенсий, пособий), о выде- лении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватиза- ции и т.д. Всей совокупности правовых актов управления [* Болгарские ученые называют их административными актами (см.: Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960.] свойствен ряд особенностей, которые позволяют ограничить их от иных юридических актов - законов, актов правосудия, решений Советов народных депутатов, протестов и представлений прокуроров, граж- данских и иных договоров. 1. Административные акты принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Издают их субъекты исполнительной власти: исполнительные органы и их должност- ные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов. 2 Подзаконность актов управления прежде всего означает их соответствие дей- ствующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя и соответствие актов решениям Советов народных депутатов, актам вышестоящих органов, пригово- рам и решениям судов, заключенным договорам. 3 Официальный характер административного акта состоит в том, что он издает- ся от имени определенной структурной единицы государственного (муниципального) аппарата, выражает волю государства, влечет служебные последствия. 4. Акт управления опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно сравнить с отцом правового акта, то государственную власть следует сравнить с его мате- рью. Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, предложения. 5. Решение субъекта управления становится правовым актом, когда оно надле- жащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводст- ва (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регист- рации, опубликовании акта. Оформление административных актов в основном регули- руется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других реше- ний регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права. 6. Правовые акты управления влекут юридические последствия. С этой точки зрения их можно объединить в две группы, которые: а) устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юри- дическими фактами. В административных актах могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), ак- ты могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения. Итак, правовые акты управления - это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе ис- полнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В принципе совпадает с этим определение, которое дает недель: «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем поряд- ке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав» [* Ведель Ю. Административное право Фран- ции. М., 1973. С. 138;]. §2. Виды правовых актов управления (административных актов) В условиях огромного разнообразия административных актов существует множе- ство критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности. А. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов. 1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обра- щенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами. Нормативные акты, издаваемые государственной администрацией, являются важ- нейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержа- щихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и полиот- раслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не мо- жет быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поде- лить на: а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); б) межведомственные акты; в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоот- ношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно- распорядительных. Другой разновидностью индивидуальных актов управления являют- ся правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использова- нию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомачивающими, содержащими отказы. 3. Общие акты содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на воинскую службу и т.п.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.). 4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правопримени- тельные решения, либо даже еще и общие требования. Б. По субъектам, принявшим акты, их можно поделить на три неравные группы. 1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая боль- шая группа включает: а) Указы и распоряжения Президента РФ; б) постановления и распоряжения Правительства РФ; в) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ; г) акты высших и центральных органов исполнительной власти республик в со- ставе РФ; д) постановления и иные акты глав администраций; е) приказы и иные акты органов специальной компетенции краевого, областно- го, окружного, районного, городского уровня; ж) приказы и иные акты руководителей государственных и муниципальных учреж- дений и предприятий. 2. Акты субъектов власти, которые не находятся в составе аппарата управле- ния: а) постановления судей по делам об административных правонарушениях; б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение. 3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством власт- ные полномочия. Например, профсоюзных правовых и технических инспекций (ст. 210 КоАП). В. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспече- ния общественной безопасности, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках. Г. По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым во- просам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколькими управленческими функциями, полифункциональны. Д. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связан- ности различаются: дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой са- мостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на работу, вы- даче лицензий). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пре- делах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или кон- кретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следова- тельно, выбирать лучшее решение из большого числа возможных и законных вариан- тов; - акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких вариантов (например, при рас- смотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновно- го, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием); - акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение аб- солютных санкций и т.д.). Е. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий. Ж. По степени сложности управленческие решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электро- станции). 3. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу: а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия; б) с даты, указанной в самом акте; в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, имеющие нормативный характер, всту- пают в силу по истечении 7 дней после их официального опубликования [* РГ. 1992. 26 июня.]; г) после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. И. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные, прини- маемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов колле- гиального органа или от числа присутствующих на заседании [* В таких случаях решение может быть принято, хотя его поддержали менее половины членов коллеги- ального органа. Например, из 15 на заседании присутствовало 9 человек, а «за» проголосовало 5.], и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего еди- ноличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект. К. Если анализировать акты в зависимости от объема организационного воздей- ствия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране обще- ственного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам. Очевидно, что существует еще множество критериев (свойств) актов, по которым возможна их группировка §3. Условия эффективности административных актов Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структу- ра исполнительной власти, а значит, и ее решения - эффективность. Государствен- ная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими за- тратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства ре- зультатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематери- альные затраты, которые вызваны ее существованием. Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качест- ва, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать акты. Первое требование - целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плю- рализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование меха- низмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении во- просов: учитывать ранее принятые акты. «Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необ- ходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных знани- ях о возможных последствиях предпринимаемых действий» [* Морис У. Наука об управлении. М., 1971. С. 15]. Принимая сложные и, тем более, уникальные реше- ния, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные вари- анты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях де- фицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленче- ским риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство. Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесооб- разность, полезность, обоснованность административных актов. Прямо, само по се- бе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способство- вать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия управленческих реше- ний, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования, способствуют повышению обоснованно- сти правовых актов управления. Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более то- го, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, несравни- мый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напом- нить об ущербе, нанесенном непродуманным размещением строительства, мерами, принятыми в 1985-1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афга- нистан. Акты управления должны быть законными. Это означает соблюдение пяти усло- вий: 1) наличие компетенции у его автора; 2) соответствие его закону по существу; 3) соответствие цели закона; 4) принятие его в установленный законом срок; 5) соблюдение процессуальных правил издания акта. Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномо- чия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, вве- дением чрезвычайного положения). Определение компетенции - это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должност- ных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель им поручил принятие соответствующих решений. И первый во- прос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оце- нивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения. Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но решениям вышестоящих Советов на- родных депутатов и органов исполнительной власти. Индивидуальные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом. Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководство- ваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий ор- ган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реали- зуя свои полномочия, преследует иную цель, - это называется превратным осущест- влением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в сани- тарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из района [* См.: Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона//Государство и право. 1992. № 3.]. В ряде случаев установлены давностные сроки совершения управленческих дей- ствий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух меся- цев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным. Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, ме- дицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лече- ние), предварительного предупреждения, наличие представления, заявления, жало- бы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры, соблюдение требо- ваний о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опублико- вании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций. Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности правового акта управления. В соответствии с нею он счита- ется законным, если в установленном законом порядке официально не будет уста- новлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности административного акта не дей- ствует при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении правосудия, суд обязан проверить наличие этого признака. Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе норматив- ные и индивидуальные акты управления играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди административных актов есть и не- законные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности. В науке административного права акты, не соответствующие требованиям закон- ности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые. Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не рас- пространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если: а) есть прямое указание закона; б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру); в) нет законного основания (заявления, представления и т.д.) для принятия акта; г) нарушен срок давности; д) акт предписывает совершение преступления и т.д., и т.п. [* Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру сво- ему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним командирам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в небытность его - обер-прокурору, а ежели в них ус- мотрит противность, то доносить его Величеству, чтобы была сама истина».] Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим зако- ну, отменен или изменен и даже признан ничтожным, т.е. не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные - вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности. Третий вид требований, предъявляемых к актам управления, организационно- технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к куль- туре оформления акта. Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл [* К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя мило- вать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоето- чие и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, которому тоже была положена машина, ничего не досталось.]. Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем акт принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты - особый вид служебных документов и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей. Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, пра- вильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Таким образом, целесообразность (полезность), законность и кулътурность правового акта управления - важнейшие условия его эффективности. И такие требо- вания должны предъявляться к каждому решению административной власти. §4. Процесс принятия правовых актов управления Эта разновидность административного процесса включает в себя множество про- изводств по принятию актов коллегиально и единолично, высшими, центральными ор- ганами РФ, республиканскими, краевыми, областными, окружными, а также муници- пальными органами, актов простых и уникальных, нормативных и индивидуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикционных). Эта многогранная деятель- ность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие мо- менты. Первая стадия этого процесса - подготовка решения (об утверждении, отмене, приеме, выделении, исполнении и т.д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения. Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридиче- ские основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их ав- торов, которые чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих орга- нов, конкретизируя их с учетом местных условий либо применяя их на основе жа- лоб, заявлений, приказов о призыве и т.д. Основаниями для принятия, отмены акта могут быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др. В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, ко- торые требуют решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов. Вторая стадия - принятие решения - тем короче, чем больше проведено подго- товительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов принимаются единолично, а значит, главное на этой стадии - подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения. Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его оконча- тельное редактирование, подписание коллегиального акта, присвоение акту поряд- кового номера. Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц - завер- шающая стадия работы с актом. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под рас- писку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных издани- ях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ, затраги- вающие права граждан или имеющие межведомственный характер, подлежат государст- венной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с официальными средствами обнародования широко ис- пользуются и неофициальные (вывешивание текстов в общественных местах, сообще- ния по радио и др.). §5. Изменение, приостановление, прекращение действия правовых актов управления Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение связаны с рядом формально- стей, которые призваны помешать поспешной замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приостановить действие норм могут органы, которые принять их не могут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают особой юриди- ческой санкцией. Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется приня- тие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции. Приостановление действия акта возможно как путем издания специального реше- ния, так и на основании правового автоматизма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор - и из соображений целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще или только на определенной территории. Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, т.е. без издания нового решения. Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В пер- вом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом дей- ствия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена - свидетельство низкой юридической техники. Акт управления по общему правилу могут отменить тот, кто его принял, и вы- шестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать не- законными суды. Таким образом, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов управления общей компетенции, установлено правило, что их акты вышестоящие ис- полнительно-распорядительные органы могут отменять только по мотивам законно- сти. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и со- ображениями целесообразности. Одно из важных отличий управленческой деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение (приговор), а субъект исполни- тельной власти вправе свой акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности. Глава IX Режим законности в управлении §1. Содержание законности Законность - атрибут существования и развития демократически организованно- го общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служа- щих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей юридической науке она понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и об- щественными организациями» [* Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.]. Такое мнение представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям. Как специфические регуляторы общественных отношений закон, юридическая нор- ма должны соответствовать существующему в стране уровню экономики, организаци- онной зрелости, культуры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граж- дан, выступать «в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех клас- сов и социальных групп..., а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность» [* Эбзеев Б.С. Сущность советской Конституции в свете нового политического мышления//Советское государство и право. 1990. № 12. С. 5.]. Законность - это прежде всего наличие достаточного количества юри- дических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права. Для практики государственного строительства, юридической науки и граждан рассматриваемая проблема всегда была актуальной. Ее значение возросло в услови- ях перестройки, в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и в связи с «войной законов», обострившимися национальными противоречиями, рос- том числа преступлений и иных правонарушений, с другой стороны. В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными ор- ганами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректи- ровке в свете складывающегося в нашей стране нового политического и юридическо- го мышления. Но самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всесторон- нему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятель- ности государственного механизма. Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значи- мость он имеет в государственном (муниципальном) управлении, в системе взаимо- отношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосу- дарственными организациями. Во-первых, среди субъектов власти органы государственного управления, адми- нистрации государственных предприятий, учреждений, организаций представляют са- мую многочисленную группу. Люди, негосударственные организации, трудовые кол- лективы контактируют с ними намного чаще, чем с прокуратурой, судами, предста- вительными органами.. Число государственных служащих, связанных с исполнитель- но-распорядительной деятельностью, намного превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью. Во-вторых, субъекты государственного (муниципального) управления осуществ- ляют правоприменение и издают большое число нормативных актов. В-третьих, они обладают большими властными полномочиями, непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами. В-четвертых, субъекты государственного (муниципального) управления вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непо- средственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т.д.). В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, ко- торая «служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий» [* Эбзеев Б.С. Сущность советской Конституции в све- те нового политического мышления//Советское государство и право. 1990. № 12. С. 5.]. В-шестых, в особых, а тем более чрезвычайных условиях, при установлении во- енного положения властные полномочия военной администрации, органов МВД, МБ (КГБ), объем их юрисдикционной деятельности резко расширяются. Принцип законности в административном праве, считает французский ученый Г.Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответ- ствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона [* Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 171.]. Исполнитель- ная власть связана законом и соблюдение ею законов контролируется как законода- тельной, так и судебной властями. Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в ис- полнительно-распорядительной деятельности. Когда он низок в управлении, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задержива- ют граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, в вузы принимают за взят- ки и тому подобное, то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных органи- заций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая правомерность в сфере государственного управления - стержень всего режима законности в стране. Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Но в исполнительно-распорядительной деятельности он имеет ряд особенностей. Во-первых, на аппарате управления лежит задача обеспечить соблюдение юриди- ческих норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только он осуществляет профилактическую работу, пресекает правонарушения, дей- ствуя строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспечить юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их должностных лиц. Работа аппарата управления многообразна и с точки зрения правовых норм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного большей по объему, чем в зако- нодательстве, правосудии. Во-вторых, справедливо мнение, что «положение о законности как господстве закона в отношениях между властью и личностью, показателе юридической защищен- ности человека от аппарата власти никогда не было у нас широко признанным» [* Исаков В., Козулих А. «Государственная воля» или «мера свободы»// Коммунист. 1990. № 12. С.99.]. В-третьих, подавляющее число подзаконных нормативных актов издается испол- нительно-распорядительными органами. Только они и органы государственной власти вправе осуществлять правотворчество. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы - снижение роли законов, пре- обладание подзаконных норм, регулирование многих общественных отношений прави- тельственными и даже ведомственными актами. Начиная с 1989 г., система подза- конных актов стала бурно пополняться региональными и локальными актами. В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подза- конных актов значительно возрастет. А значит, сохранится и такая особенность законности в управлении, как подчинение администрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, ор- ган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая управ- ленческая норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она принята республиканским или иным органом управления в рамках его исключительных полномочий и т.д.). «В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследствие расширения его содержания» [* Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений// Правоведение. 1990. № 5. С.35]. Все более возрастает роль международных, государственно-правовых (союзного, между отдель- ными республиками) и административных (между административно-территориальными единицами, разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения главная задача управленческих структур. Таким образом, третья особенность законности в управлении необходимость со- блюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой администрацией. Для исполнитель- но-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты Со- ветов народных депутатов, вышестоящих звеньев управления, судов и судей. В-четвертых, важным элементом законности управления является общественно полезная цель. Отсюда следует, что этот принцип «включает в себя не только ог- раничения и запрещения, но и постоянный и позитивный импульс общественной по- лезности» [* Ведель Ж. Указ. соч. С. 212.]. Известна оперативная самостоятельность субъектов управления, имеющих дис- креционные полномочия. В прошлом «перемещение центра тяжести власти и правового регулирования в стране от Верховного Совета и закона к правительству и прави- тельственным актам (в условиях культа личности), а от правительства - к ведом- ствам (застойный период) вело одновременно к переходу от управления на основе закона к управлению по усмотрению исполнительных органов» [* Манохин В.М. Указ. соч. С.26.]. Под лозунгами «революционной целесообразности», «партийного подхо- да» осуществлялся примат политики над правом, который, как правило, влечет за собою тяжкие последствия. «Правление законов должно противостоять правлению тех или иных должностных лиц, основанному на субъективной воле и свободе админист- ративного усмотрения, на идее вождизма и беспринципного политиканства...» [* Явич А.С. Господство права. (К концепции правового государства в СССР)//Правоведение. 1990. № 5. С.17.]. Борьба с административным произволом и политиканством, ограничение административного усмотрения законом - основные на- правления разрушения командно-бюрократической системы. Но в то же время нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискре- ционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках за- кона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообраз- ность деятельности, общественно полезная цель - существенный компонент законно- сти в управлении. Здесь необходимо учесть, что законы рассчитаны на обычные ус- ловия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение какой-то нормы, реализация предписания суда или про- курора могут поставить под угрозу правопорядок в регионе, республике, стране. Например, арест участников массовых беспорядков в условиях обострившихся соци- альных, национальных противоречий, принятие экстренных мер после чернобыльской катастрофы, взрыва на станции Свердловск-Сортировочный. Для установления чрез- вычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а аппарат управления сразу же должен позаботиться о предотвращении вред- ных последствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь - обще- ственная польза. Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при воз- никновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не охвачен- ной правовым регулированием. Признавая за исполнительной властью возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целесообразно в условиях крайней необходимости, следует подчеркнуть, что это не более, чем исключения из разрешительного порядка ее функционирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. «Формирование правового государства требует того, чтобы разрешительный порядок для государственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантированным. Всеобщим - значит таким, когда бы он без каких-либо исключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантированным значит таким, когда бы он подкреплял- ся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвратить его нарушения и устранить их последствия [* Алексеев С.С. Правовое государство - судьба социализма. М., 1988. С.121]. Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, орга- низациями - с другой, предполагает наличие трех главных условий: 1) существование развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм; 2) совокупность гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение юридических норм всеми участниками управленческих отношений; 3) механизма принуждения, четко действующего в рамках законности. Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, стабиль- ность, непротиворечивость, высокая юридическая техника. Организация и функционирование аппарата государственного (муниципального) управления должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической си- лы - законами. Именно они должны закреплять принципы, главные направления, фор- мы и методы работы администрации, регулировать их взаимоотношения с гражданами, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, средствами массовой информации. Принятие в последние годы законов о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, общественных организациях, религиозных объе- динениях и ряда других значительно повысило роль законов в нашем государстве. Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требовани- ям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если аппарат управления осуществляет правовые нормы, которые грешат субъекти- визмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные акты управ- ления, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное - наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в це- лом. И, наоборот, «чем адекватнее правовая система отражает главные ценности... общества, потребности развития личности и социальных групп, тем эффективнее ее действие как средства утверждения этих ценностей, тем выше ее нравственно- гуманитарный потенциал» [* Советское государство и право. 1986. № 8. С.8.]. Реализация требования полноты нормативной основы предполагает принятие ак- тов: 1) регламентирующих все общественные отношения, которые нуждаются в право- вом опосредовании; 2) содержащих процессуальные нормы, четко закрепляющие процедуры реализации материальных; 3) закрепляющих надежные организационно-правовые механизмы обеспечения за- конности. Полнота юридического регулирования теснейшим образом связана с его диффе- ренцированностью. Известно, что норма - это применение равного масштаба к лю- дям, которые различаются по возрасту, полу, состоянию здоровья, характеру рабо- ты и т.д. По формам собственности, целям, объему деятельности и многим другим критериям различаются организации. Такого фактического неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить его, вводя дифференцированное регули- рование одних и тех же отношений. Проявлением полноты системы норм является на- личие в ней системы льгот для женщин, инвалидов, несовершеннолетних, лиц, рабо- тающих в неблагоприятных условиях и т.д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам деятелей культуры, благотворительным фондам и другим - это тоже проявления названной особенности. Чем совершеннее юридический инстру- ментарий, тем более дифференцированно регламентируются отдельные стороны обще- ственной жизни. Отсутствие дифференцированной, отражающей реальные обстоятель- ства регламентации приводит к тому, что органы управления вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупот- реблений. Конечно, здесь не должно быть другой крайности, когда количество осо- бых норм, исключений, льгот превышает объективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной юридическими предписаниями. Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне согласованной. Боль- шой вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической си- лы. В условиях командно-бюрократической системы существовало много случаев про- тиворечий управленческих, особенно ведомственных актов закону. В конце 80-х - начале 90-х гг. значительный ущерб нанесла «война законов», принятие местными Советами актов, не соответствующих текущему законодательству и даже действующим конституциям. Вопрос о стабильности норм особенно актуален для аппарата госу- дарственного (муниципального) управления. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны осмыслить требования нового закона, нормативного акта управления, истолковать, усвоить, научиться правильно его применять. В связи с этим возникают проблемы ознакомления с новы- ми источниками правового обучения работников, снабжения необходимой литерату- рой. Служащие нередко руководствуются старыми нормами, хотя новые уже вступили в силу. К сожалению, юридическая техника и в РФ в целом, и тем более в отдельных республиках, регионах, мягко выражаясь, далеко не всегда находится на должном уровне. Речь идет о недостаточной четкости, лаконичности актов, расплывчатости ряда формулировок и иных погрешностях юридического языка. Режим законности тор- педирует недоступность текстов нормативных актов, их несвоевременная публика- ция, недостатки в систематизации юридических норм [* По данным ИГПАН СССР около четверти всех нарушений законности связаны с несовершенством законодательных актов - их неполнотой, неясностью, противоречивостью//Коммунист. 1986. № 9. С.101.]. Подавляющее большинство граждан, служащих, организаций пока еще думают не о возможностях использования автоматизированных систем правовой информации, а о том, как приобрести кодексы, где найти текст нормативного акта. §2. Система гарантий законности Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соот- ветствующей системы ее гарантий. Представляется обоснованным мнение, что следу- ет различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организаци- онно-правовые средства обеспечения режима законности [* Ремнев В.И. Социалисти- ческая законность в государственном управлении // М. Наука, 1979. С.185. Теория государства и права (Учебник для вузов)/Под ред. С.С.Алексеева. М., 1985. С.411.]. Среди общих условий можно различать политические, экономические, организа- ционные, идеологические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт СССР и многих других стран будут реальными только в условиях существования независимого от государства граждан- ского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения власти. Когда монополия на власть принадлежит одной партии, ее аппарат срастается с государственным, возникает диктатура партийно-государственной верхушки или даже культ личности, аппарат подчиняет себе гражданское общество. Однопартийность - путь к тоталитаризму, централизации, диктатуре. В таких условиях все формы кон- троля партийного, государственного, общественного становятся рычагами тех, кто узурпировал власть. Им же служит и аппарат принуждения. А идея законности ста- новится лишь средством обмана масс. Только реальное разделение властей, существование независимых от правящей партии, государства, средств массовой информации, партий, децентрализация госу- дарственных структур могут стать подлинными гарантами режима законности. К экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоук- ладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. «Отсутствие дефицита потребительских товаров, бытовых услуг, решение жилищной проблемы, по- вышение уровня здравоохранения и других наполняют юридические положения реаль- ными благами» [* Власенко Б.А. Личность и социалистическое правовое государст- во: принципы взаимоотношений.// Советское государство и право. 1990. № 12. С.16.]. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладности рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности, в частности. Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Преодоление произвола, своеволия власти в на- шей стране связано с отказом от идей приоритета политики над правом, обществен- ного над личным, от понимания права как воплощенной в закон государственной во- ли и многих других ошибочных постулатов, которые надежно служили командно- бюрократической системе, но оказались и неверными, и вредными в условиях движе- ния к правовому государству. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения. На состояние законности в управлении немалое влияние оказывают такие факто- ры, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффектив- ность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомствен- ных центров информации и связи с общественностью, органов управления имущест- венными фондами, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппарат- ных излишеств и иные организационные мероприятия периода перестройки создают условия для укрепления правопорядка в стране. Специальные юридические средства обеспечения законности поощрение, контроль и принуждение. Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духов- ных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию» Сти- мулы - это средства воздействия на деятельность людей, актуализирующие их воз- можности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенаправленное воздейст- вие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении опреде- ленных поступков. Стимулирование, побуждение к действию осуществляются путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и по- ведение. Искусно используя свои правовые и фактические возможности, субъект управле- ния обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Справедливо мнение, что «мощность положительных стимулов должна превышать мощность антистимулов» [* Ланге О. Введение в экономическую кибернетику. М., 1968. С.112.]. Стимулирова- ние предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид - поощрение. Оно может применяться для стимулирования повышенной активности, проявления лучших качеств, повышения заинтересованности субъектов права в правомерном по- ведении. В одних случаях правовые нормы предусматривают, что только законопос- лушное поведение влечет определенные положительные последствия, в других - по- ощряют добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раская- ние, добровольное устранение причиненного вреда. В качестве примера можно на- звать ст. 297 КоАП, предусматривающую возможность сокращения срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП [* «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него... наркотическое средство..., а равно добровольно об- ратившееся в медицинское учреждение за оказанием медицинской помощи в связи с потреблением наркотических средств без назначения врача, освобождается от адми- нистративной ответственности за действия, предусмотренные настоящей статьей».], должны быть расширены до уровня общих правил административной ответственности. Они должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие администра- тивные проступки, не только на лишение прав, но и такое взыскание, как штраф. В системах социального управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисци- плины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования. В зависимости от его объема различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности [* Советское админи- стративное право. Формы и методы государственного управления. М., 1977. С.173.]. Существует внешний и внутренний контроль за аппаратом управления. Первый осуществляется Государственной Думой, судами, прокуратурой, профсоюзными и ины- ми общественными формированиями. В самом аппарате существуют разные организаци- онно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать осуществление соот- ветствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов, внутриведомственный контроль) и субъек- тами функциональной власти (например, финансовый контроль). В настоящее время сложились четыре вида надзора за исполнительно- распорядительной деятельностью: прокурорский, судебный, административный, в оп- ределенной мере на нее распространяется и конституционный надзор. Усиление су- дебной власти, правосудия прежде всего должно осуществляться путем расширения судебного контроля за законностью управленческих действий, дальнейшего развития административной юстиции. Побудительные мотивы правомерного поведения формиру- ются как в результате действия поощрительных стимулов, так и под влиянием воз- можностей применения государственного принуждения [* См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.2. С.19.]. «Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении находит свое выражение в пресечении... беззаконий, восстановлении нарушенных прав и за- конных интересов..., наказании виновных лиц» [* Советское административное пра- во. Учебник для вузов /Под ред. Ю.М.Козлова, М., 1985. С.258.]. Все разновидно- сти правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять об- щую и частную превенцию правонарушений. Основные виды принуждения - дисципли- нарное, административное, гражданско-правовое и уголовное - различаются по ос- нованиям и процедурам их применения. Все они широко используются для защиты за- конности в управлении, при этом государственной администрации принадлежит веду- щая роль. Только в процессе исполнительно-распорядительной деятельности исполь- зуется дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное принуждение и вообще его можно считать особым видом административной власти. Она же инициирует, рас- следует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права, а также к тем, которые являются элементами аппарата управле- ния, и к тем, которые не включены в него. §3. Общий административный надзор Огромную роль в достижении целей, поставленных перед аппаратом управления, играет контроль за соблюдением правовых норм, т.е. надзор. Надзорная деятель- ность - составная часть государственного управления. Известно, что контроль - атрибут управления, одна из важнейших его функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно- технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки правовыми актами контрольные полномочия субъектов власти ограничивают, предос- тавляют им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля надзором необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъек- тов, не несущих ответственности за ее последствия. В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность органи- заций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству роль надзора будет увеличиваться за счет сокращения контроля. В зависимости от организационных форм осуществления можно различать две его разновидности. Во-первых, надзорная деятельность органов активной администра- ции, а также создаваемых ею комиссий, для которых она не является основным ви- дом работы. Она осуществляется эпизодически, чаще всего не по инициативе субъ- екта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жалоб, дел. Венгер- ские ученые называют подобный надзор иерархическим [* Венгерское административ- ное право. М., 1990. С.326.]. Это прежде всего контроль законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, средств массовой информации, общественных объединений, кооперативов в форме регистрации, лицензирования, сертификации, аттестации и вообще осуществления разрешительной системы, рас- смотрения жалоб. Иерархической надзорной деятельностью в том или ином объеме занимаются так- же создаваемые главами администраций областные, краевые, республиканские при- зывные комиссии, комиссии при приемке законченных строительных зданий и соору- жений и др. Вторая форма управленческого надзора - административный надзор. Он осущест- вляется специальными ведомствами, ведомственными службами, органами, для кото- рых такая функция является важнейшей или даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями, их деятель- ность - разновидность межотраслевого управления. Объектами надзора могут быть как государственные, так и общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также граждане. Административный надзор, как правило, состоит в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и подзаконными актами, многие из которых к тому же относятся к технико- юридическим. Осуществляется он систематически и обычно по инициативе его субъ- ектов. И еще одна важная особенность - он, как правило, связан с применением административного принуждения [* Название «административный надзор» дано и осо- бой мере принуждения, которая применяется к лицам, освобожденным из мест заклю- чения. Хотя названия совпадают, речь идет о разных правовых явлениях. Админист- ративный надзор за соблюдением общеобязательных правил - это наблюдение за оп- ределенной деятельностью, связанными с нею отношениями, объектами, на основе норм о компетенции. Он не носит принудительного характера, хотя и связан с ис- пользованием принудительных мер. А надзор за лицами, освобожденными из мест ли- шения свободы, - это мера принуждения, он персонифицирован, осуществляется на основе правоприменительных актов - постановлений об установлении надзора и только органами милиции. Первый можно назвать общим административным надзором, а второй - персонифицированным.]. Можно предположить такое определение: общий административный надзор - над- ведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и ин- дивидуальными субъектами правовых норм. С одной стороны, - это часть управлен- ческого контроля, особый вид исполнительно-распорядительной деятельности. Если же подойти к нему с позиций обеспечения законности - это одно из средств охраны такого режима, разновидность государственного надзора, который включает в себя еще и прокурорский, судебный, конституционный. Наряду с государственными органами в административном надзоре участвуют две профсоюзные инспекции: техническая и правовая, которые практически реализуют переданную государством профсоюзам функцию охраны труда. Существует большое число государственных структур, занимающихся администра- тивным надзором. Среди них есть специализированные ведомства: 1) Государственный таможенный комитет РФ; 2) Комитет санитарно-эпидемиологического надзора. 3) Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; 4) Федеральный горный и промышленный надзор; 5) Федеральный надзор за ядерной и радиационной безопасностью; 6) Федеральная налоговая служба; 7) Федеральная инспекция по надзору за страховой деятельностью. Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений. В их числе: государственные ветеринарная, автомо- бильная, торговая, охотничья инспекции, главное управление государственного энергетического надзора Министерства топлива и энергетики, морской, речной, авиационный регистры, Главное управление охраны общественного порядка МВД РФ. Специализированные надзорные ведомства подчинены органам общей компетенции, а ведомственные службы - соответствующему органу специальной компетенции. Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить: 1) безопасность граждан, общества, государства; 2) надлежащее качество продук- ции и услуг. А для этого необходима охрана соответствующих общественных отношений и ма- териальных ценностей. И не только от правонарушений, но и от объективно проти- воправных действий, и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной дея- тельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступле- ние вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причи- ной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом необ- ходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить на- ступление вреда сейчас, а на втором плане - применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем. Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, можно раскрыть, назвав ос- новные направления этой деятельности. 1. Правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (санитарные, ветеринарные, технических осмотров, учета происшествий и т.п.); в других утверждают их совместно с органами активной администрации; в третьих - нормы принимаются по согласованию с ними; в четвертых - они готовят проекты соответствующих актов. 2. Организационно-массовая и материально-техническая деятельность. Субъекты административного надзора используют разнообразные формы неправовой управленче- ской деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие госу- дарственные инспекции занимаются и не свойственными любой управленческой дея- тельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры сани- тарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови, природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГАИ оказывает помощь лицам, постра- давшим при дорожно-транспортных происшествиях. 3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окру- жающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля. А он предполагает сбор и ана- лиз информации о надзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются пол- номочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, проводить проверки, досмотры, обследо- вания на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экс- пертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по рассле- дованию несчастных случаев. Как правило, надзорная деятельность включает в себя предварительный, теку- щий и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется при регист- рации, выдаче разрешений (прав на управление транспортными средствами, проведе- ние взрывных работ, приобретение и хранение огнестрельного оружия, наркотиче- ских средств и т.д.), выдаче заключений по проектам строительства зданий и со- оружений, по документации, регламентирующей производство машин, продуктов пита- ния, государственных испытаниях, средств измерений, аттестации работников и иными способами. 4. Применение разнообразных предупредительных мер. Это обязательные привив- ки, карантины, запрещение проезда по дорогам, закрытие границы, изъятие и унич- тожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения, общественной безопасности. Так, государственные ветеринарные инспектора вправе принимать решения о вакцинации животных по эпизоотическим показаниям. 5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер. Субъекты административного надзора пресекают противоправные действия, вы- являют их причины, устанавливают виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопрос о привлечении виновных к администра- тивной, дисциплинарной или уголовной ответственности. Юрисдикционная деятель- ность включает в себя сбор доказательств для выявления обстоятельств и виновно- сти, оценку полученной информации, принятие актов управления, дознание. В ходе надзорной деятельности меры административного принуждения могут при- меняться как к индивидуальным (гражданам, должностным лицам), так и к коллек- тивным субъектам административного права. Широко используются разнообразные пресекательные средства, реже - карательные и совсем редко - правовосстанови- тельные санкции. С целью пресечения противоправной деятельности, предотвращения вредных по- следствий применяются меры психического и физического принуждения: обязательные предписания об устранении в определенный срок вскрытых нарушений, приостановле- ние деятельности, доставление, принудительное освидетельствование, отстранение от работы и др. Большинство субъектов административного надзора вправе давать обязательные предписания, в которых содержатся перечни недостатков, сроки их устранения и предостережения о неблагоприятных последствиях неисполнения требований. Приостановление работ осуществляется в разных формах: приостановление всей деятельности предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, экс- плуатации отдельных машин и механизмов, отгрузки и реализации продукции, отклю- чение от газовых магистралей, электрических и тепловых сетей и т.д. Здания, ме- ханизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств сняты но- мерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения. Гос- энергонадзор имеет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы го- сударственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных пра- вонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности устанав- ливается законом. Поэтому в главе 16 КоАП названы все субъекты административно- го надзора, которые вправе налагать на граждан административные взыскания, т.е. применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные ин- спектора и иные уполномоченные лица. Почти 20 статей КоАП определяют подведомственность различных надзорных структур, устанавливают, какие категории дел рассматривают органы пожарного, санитарного, ветеринарного, пробирного надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и другие субъекты административной юрис- дикции. Они вправе применять к гражданам и должностным лицам такие взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из них, кроме того, могут лишать винов- ных специальных прав, производить конфискацию предметов, явившихся орудием со- вершения или непосредственным объектом административного правонарушения. В тех случаях, когда субъекты административного надзора не уполномочены применять ад- министративные взыскания, они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии или иным уполномоченным органам. В производстве по делам об административных правонарушениях все органы над- зора руководствуются положениями, установленными КоАП. Многие центральные орга- ны надзорных систем издали ведомственные инструкции, положения, постановления, которые детализируют, уточняют нормы КоАП. Известно, что КоАП регламентирует только административную ответственность граждан и должностных лиц. Чтобы раскрыть полномочия субъектов административно- го надзора, связанные с применением административных взысканий к организациям, необходимо обратиться к текущему законодательству, и многим иным некодифициро- ванным правовым актам. Так, на организации может быть наложен штраф в сумме сокрытого или занижен- ного дохода (прибыли), а при повторном нарушении - штраф в двукратном размере этой суммы. У организаций может быть аннулирована лицензия на право ведения разрешенной деятельности в случае нарушения условий ее действия. А такая прину- дительная мера есть ни что иное, как лишение прав. По инициативе органов административного надзора решаются вопросы о примене- нии такой административной санкции, как ликвидация (прекращение деятельности) организаций. §4. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти Вопрос о необходимости и преимуществах судебного контроля за государствен- ной администрацией - один из важнейших в административном праве. Выше он уже рассматривался как право граждан на судебную защиту, но административная юсти- ция один из каналов судебного надзора за управлением. Существуют и другие его формы: а) рассмотрение жалоб организаций; б) рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов управления; в) проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, адми- нистративных дел законности актов управления, имеющих значение для разрешения дел; г) проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования; д) рассмотрение дел о преступлениях работников аппарата управления. С точки зрения порядка обращения в суд можно различать: 1) исключительно судебный надзор (вопрос о законности решается только су- дом); 2) альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вы- шестоящий государственный орган или в суд); 3) последовательный или ступенчатый (вначале заинтересованный управомочен- ный субъект вправе обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его решением вправе обратиться в суд); 4) исключительно административный (дело не подведомственно суду). Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) организаций, по требованиям государственных органов, по протестам про- куроров, а также по инициативе самих судов. Он может быть прямым или косвенным. Прямым считается контроль, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе (требованию, протесту) о незаконности акта в соответствии с нормами ГПК, АПК. По существу это дела о законности управленческих действий, выяснение этого - главная цель правосудия и решение суда посвящается оценке законности акта управления. А косвенный контроль осуществляется при рассмотрении иных граждан- ских дел, а также всех уголовных и административных. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого, взыскании ущерба и т.д.), и он рассматривается попутно. Специального решения о законности акта управления суд (судья) не принимает. Установив несоответствие административного акта юридическим нормам суд (судья) либо выносит частное оп- ределение (ст. 321 УПК, 225 ГПК), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого приговора (решения, постановления). Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все имею- щиеся в России суды: общие, военные, арбитражные и Конституционный. В арбитражных судах созданы специальные управленческие коллегии, рассматри- вающие споры организаций и предпринимателей с властными структурами. В соответ- ствии со ст. 22 АПК арбитражному суду подведомственны многие споры в сфере управления, в частности: о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и интересы организаций и граждан-предпринимателей; о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям такими актами, а также возникших в связи с ненадлежащим исполнением указанными органами своих обязан- ностей; об отказе в государственной регистрации организаций или предпринимательской деятельности граждан; о взыскании штрафов и других денежных средств, если законодательством госу- дарственным органам не предоставлено право списания денежных средств в бесспор- ном порядке; о возврате из бюджета денежных средств, списанных государственными налого- выми инспекциями и иными контрольными органами в бесспорном порядке с нарушени- ем требований законодательства. Одним из главных направлений деятельности Конституционного суда в период перехода к рыночной экономике является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей, равноправных участников договор- ных отношений. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно увольнений граждан с работы по воз- расту; установления ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселения из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжа- лования такой санкции; ограничения возмещения причиненного ущерба определенным сроком выплаты при восстановлении незаконно уволенных на работе. Говоря об особенностях судебного надзора за государственной администрацией, Г.Бребан отметил, что по общегражданскому праву вмешательство суда обычно пред- шествует действиям, в то время как по административному праву оно осуществляет- ся после совершенных действий, а не до них. Конечно, право на судебную жалобу теоретически всегда существует, но реально им пользуются далеко не все, по- скольку для его реализации необходимо знать, что есть такое право и как его можно осуществить (1), иметь определенные финансовые средства (2), не испыты- вать опасений по поводу возможных неблагоприятных последствий (3) [* См.: Бре- бан Г. Указ. соч. С. 163, 191.]. Если к тому же учесть, что суды рассматривают жалобы, мягко выражаясь, не очень быстро, то становится более понятным, почему граждане, организации в нашей стране редко используют право на судебную защиту от незаконных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оце- нить возможности судебной защиты прав граждан и организаций, роль судов в обес- печении законного управления. Глава X. Методы управления §1. Понятие и виды методов управления Управление по своему содержанию есть ни что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления - это властная деятельность. Наличие власти означает, что субъект управления мо- жет односторонне определять поведение подчиненных, добиваться выполнения зара- нее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятель- ность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявления власти в разнообразных группах людей, объединенных какими- либо интересами. В обществе, где существует господство, воля политической власти воплощается в нормативных актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издать законы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчи- нение граждан и организаций содержащимся в них нормам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и муниципальные органы. Подчинение воли подвластных воле субъекта управления достигается различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой- либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе управления, их сочетание является одним из важнейших качественных по- казателей управления. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свиде- тельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность управленческой деятельности. Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, с процессом, но не с любой деятельностью, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как со- вокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно по- нимать как способ целенаправленного воздействия субъекта управления на коллек- тив, группу или одного человека. Следовательно, речь идет о способах взаимоот- ношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими. В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей детерми- нированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоя- нием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотноше- ниями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы управления зависят и от особенностей управляемого объекта, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. К тому же выбор методов детерминирован целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости) требуют различных способов управляющего воздействия. Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоце- нивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода действий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект управления должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать их наиболее существенные черты. 1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного человеческого коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного че- ловека. Во всех случаях метод управления выступает как особая связь людей. 2. Это способы обеспечения преобладания, подчинения воли. 3. Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, приемы осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятель- ности. 4. Это средства достижения цели. Управленческие методы можно поделить на научные и ненаучные, демократиче- ские и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. Разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разроз- ненными, изолированными акциями, а единым процессом использования взаимосвязан- ных и взаимообусловленных средств управления. Методы при правильном управлении образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Но это не исключает и противоречий, которые возникают, если те или иные методы применяют- ся либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, существу- ют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами; увле- чение администрированием в руководстве экономикой также породило немало проти- воречий и трудностей. Опытный руководитель умело использует все методы управле- ния и, комбинируя их, добивается наибольшего эффекта. Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия [* В научной литературе, в директивных документах много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь раз- новидности прямого и косвенного воздействия, которое осуществляется на экономи- ческие процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния используются широко.]. Для первых характерны следующие признаки: а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер; в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют подчиненным возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано; г) поскольку жизнь разнообразна, а приказы однозначны, их приходится изда- вать много, что обусловливает существование многих норм и указаний, которыми стремятся как можно полнее регулировать деятельность подчиненных; д) наличие большого аппарата, контролирующего выполнение команд; е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, готовность выполнить любой приказ; ж) широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, милиции, например). Возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подчиненным, вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры - основные причи- ны необоснованно широкого применения администрирования в управлении. Продраз- верстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех ву- зов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории под- тверждают это. Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности: а) руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуа- ции, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности испол- нителей; б) управленческие акты управомачивают на определенные действий; в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или да- же многих вариантов поведения; г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий ме- ханизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т.п.); д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий. Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчи- вость и развитие системы, достижение стратегических успехов. С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и технического потен- циала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы управления. §2. Методы убеждения и принуждения Убеждение и принуждение отличаются по характеру воздействия на волю подчи- ненных. Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспи- тательных, организационных, поощрительных мер для формирования воли властвующе- го или ее преобразования в волю подвластных. Оно направляется на то, чтобы под- властные сами исполняли выраженную в правовых актах волю законодателя. Благода- ря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий. Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, разжигание интереса, возбуждение желания, стимулирование действий. В обществе большинство граждан добровольно подчиняется юридическим нормам, если понимает цели и задачи государства, одобряет их, сознательно, активно уча- ствует в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения государст- во добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформирова- лись необходимое понимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридиче- ских предписаний. В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин строго и неукоснительно следовал предписаниям юридических норм. Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрица- тельных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения за- кону. «Возможность принуждения, присущая праву, способна психологически побу- дить к определенному поведению и, следовательно, оказать стимулирующее воздей- ствие» [* Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 112.]. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой формой. Угроза принуждения, устрашение может способствовать воспитанию привычки соблюдать закон. «Представление об обязательности права складывается из идеи о его социальной ценности плюс понимания наличия мер государственного принуждения, гарантирующих исполнение закона» [* Кудрявцев В.Н. Право и поведе- ние. М., 1978. С. 131.]. Принуждение можно понимать как утверждение воли подвластного и внешнее воз- действие на его поведение. Поскольку управленческая команда не исполнена и лицо нарушило волю властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения. Демократический режим открывает значительные возможности для широкого при- влечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах го- сударства, что раскрывает перед ними сложность и трудности этого процесса, за- ставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственно- сти, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей. Роль убеждения в жизни общества будет непрерывно возрастать. Научно- техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегу- лированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, тем менее эффективен внешний контроль за работниками. Решающими факторами успешной трудовой деятельности личности все более становятся психиче- ское состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значе- ние в успешной трудовой и иной деятельности в новых условиях должно принадле- жать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею со- циального значения их целей и последствий. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убе- ждения. А созданная за последние десятилетия система массовых коммуникаций по- зволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Прес- са, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможности воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества. Но принуждение необходимо и для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и общественных организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но необходимый метод управления. В обществе существуют различные виды принуждения. По способу различаются психическое, организационное и физическое воздейст- вие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество, примерами орга- низационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликви- дация организаций. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются. Принудительные меры могут применяться как к, индивидуальным, так и к кол- лективным субъектам права. По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и неле- гальное, не основанное на законе принуждение. Видами нелегального принуждения являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, само- суд), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии, хунвей- бинов, черной сотни, ку-клукс-клана), а также нередко злоупотребления властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т.е. административный произвол. Его яркие проявления - раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК-ОГПУ-НКВД-КГБ. Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопоряд- ка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука занимается прину- ждением й соблюдению государственно-властных предписаний, изучает правовое при- нуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их наруше- нием. 1. Оно осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее. Если же нет неправомерных действий - нет и принудительных акций. Собственность, здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных надобностей и другие не яв- ляются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражданина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмот- рено юридическим актом и возникает в результате сознательных действий лица, яв- ляется принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть при- нудительной, а в других - нет (увольнение, приостановление работ и др.). 2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права (лицам и организациям), которые нарушили юридические нормы. Принуждение персо- нифицировано, это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выпол- нять правовые предписания, не допустить новых правонарушений, воспитать винов- ного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздейст- вия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права. 3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, право- применительных актов. «Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь воз- можность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового ре- гулирования концентрируются в актах применения права» [* Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1966. С. 158.]. 4. Принуждение применяется строго на основе закона. Юридические нормы регу- лируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке и какими органами могут применяться. Четкая регламентация принудительного воздействия является конкре- тизацией и юридической гарантией провозглашенных Всеобщей декларацией прав че- ловека, Конституцией принципов неприкосновенности личности, жилища и личной собственности граждан. Всякую принудительную меру следует рассматривать как дозволенное в виде ис- ключения нарушение неприкосновенности прав личности, закрепленных законом. Только в рамках закона уполномоченные государством органы и должностные лица могут ограничивать права и свободы личности. Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы правонарушений), при наличии кото- рых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии за- конных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка примене- ния принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компе- тенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается за- коном и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и ор- ганизаций. 5. Только государство вправе издавать юридические нормы и применять уста- новленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом при- нуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам. Что же касается об- щественных и иных негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений) и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Это в основном меры морального принуждения, самой серьезной из них является исключение из ор- ганизации. Общественные организации не могут физически воздействовать на своих членов. В тех случаях, когда членство в общественных организациях связано с ис- пользованием коллективных фондов, и меры воздействия, особенно исключения, за- трагивают имущественные интересы граждан, государство регламентирует правовыми нормами использование подобных мер, а государственные (муниципальные) органы контролируют законность их применения. С целью привлечения трудящихся к охране правопорядка государство предоста- вило товарищеским судам, народным дружинам, профсоюзным органам право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять принуждение в отношении граждан только по поручению государ- ства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным кон- тролем. Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопорядка должно при- меняться строго на правовой основе, как правило, специально уполномоченными го- сударством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправо- мерными действиями, путем принятия актов применения права. Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленны- ми признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственно-правовое и обществен- но-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесу- дебное. Основная задача принудительных актов - защита правопорядка. По способу его охраны, по функциональному назначению следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание). В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое, государственно-правовое принуждение. Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (невиновные проти- воправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с невиновными противоправными действиями. §3. Принуждение и ответственность по административному праву Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых в сфере государственного и муниципального управления для обеспечения правопорядка. Рассматриваемый вид принуждения охраняют не толь- ко административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земель- ного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы ис- полнительной власти. Следует различать меры административно-правового принуждения и принудитель- ные меры, установленные нормами административного права. Административное зако- нодательство закрепляет административные (1), дисциплинарные (2), общественно- правовые (3) санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная ответ- ственность военнослужащих, определены властные полномочия товарищеских судов. Административно-правовое принуждение полностью регулируется нормами администра- тивного права, которыми, кроме того, регулируется общественно-правовое и час- тично-дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву. Всем видам принуждения, установленным административным законодательством, присущи следующие признаки: 1) они по общему правилу используются в связи с непреступными неправомерны- ми деяниями; 2) они применяются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, в административном процессе субъектами управления (органами государственного и муниципального управления, народными судьями, товарищескими судами и др.); 3) виды, размеры принудительных средств, основания и порядок их применения регулируются нормами административного права. Ответственность - разновидность принуждения, а меры ответственности - осо- бый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная ответственность, а дисциплинарное принуждение включа- ет в себя дисциплинарную и материальную ответственность. В целом ответствен- ность по административному праву - часть принуждения по административному пра- ву. Административным законодательством урегулированы следующие виды ответствен- ности: а) административная ответственность граждан; б) административная ответственность организаций; в) дисциплинарная ответственность милитаризованных служащих (военнослужащих, работников милиции и др.), студентов, учащихся и лиц, свобода которых ограничена в административном порядке; г) материальная ответственность военнослужащих, работников органов МВД, не- которых должностных лиц; д) общественно-правовая ответственность граждан. Обладая всеми признаками, присущими принуждению по административному праву, названные виды ответственности имеют ряд общих для них черт. Меры ответственно- сти применяются за правонарушения, они должны быть соразмерны степени вины пра- вонарушителей (1); специфичен порядок их осуществления, который, в частности, включает вынесение в установленном порядке специального правоприменительного акта компетентным органом (2). §4. Понятие и виды административно-правового принуждения В научной и учебной литературе немало написано об административном принуж- дении. Конечно, корректнее было бы говорить об административно-правовом принуж- дении. Но к сожалению, история СССР и многих других стран дает много оснований для горьких выводов о том, что административное принуждение намного шире адми- нистративно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для ад- министративного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Административно-правовое принуждение - один из видов государственно- правового. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она носит правовой характер, призвана обеспечить защиту правопо- рядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особенностей, которые предопределяют его качественное свое- образие. 1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с админи- стративными правонарушениями, т.е. виновными антиобщественными деяниями, нару- шающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами [* В некоторых случаях они могут применяться и в связи с преступлениями (например, на основании ст. 50'1 УК, использование дубинки, огнестрельного ору- жия).], а также в связи с объективно-противоправными деяниями. 2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужеб- ного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения, оно применяется субъектами функ- циональной власти. 3. Множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, - еще одна важная его особенность. Применять меры административного воздействия вправе десятки видов органов (государственные инспекции, органы транспорта, ми- лиции, административные комиссии и др.). С другой стороны, административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации (приостановление работы, изъятие незаконно полученного, штраф и др.). 4. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется админист- ративно-правовыми нормами. Таким образом, административно-правовое принуждение - это особый вид госу- дарственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной вла- сти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями. Особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие объекты исполнитель- но-распорядительной деятельности систематически осуществляют контроль за соблю- дением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на правонаруше- ния. Административно-правовое принуждение включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.п.), ис- пользование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступ- ление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно- принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепи- лись антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонару- шения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, явля- ются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивают вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений. Многие административно-принудительные меры являются самостоятельными, их применение означает решение вопроса по существу. Это административные санкции. Но имеются и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются с целью создания условий для нор- мального хода производства по делам об административных правонарушениях. Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Эта цель достигает- ся различными способами: путем пресечения правонарушений, восстановления вреда, причиненного проступком, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредствен- ной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и взыскания. Многие авторы (М.И.Еропкин, Ю.М.Козлов, И.А.Галаган и др.) считают, что по способу воздействия меры административно-правового принуждения следует делить на меры предупреждения, пресечения и наказания. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, на- правленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий. Дей- ствительно, при наличии чрезвычайных обстоятельств или иных случаев государст- венные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения авто- транспорта, комендантский час и т.п.). Они распространяются на многих граждан, и большинство из них выполняет данные обязанности. Принудительные меры применя- ются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, т.е. совершает пра- вонарушения. Отмечая большое значение предупредительных средств, следует при- знать, что они не являются принудительными. А вот восстановительные санкции (снос самовольно возведенных строений, изъятие незаконно полученного и др.) - это особый вид административного принуждения. Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного правонарушителем. К ним относятся меры материальной ответственности (взыскание ущерба), снос самовольно возведен- ных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жи- лых помещений, изъятие у организаций незаконно полученного. Самовольно возведенные жилые и нежилые строения (дома, дачи, гаражи, сараи и т.п.) могут быть снесены. Вначале глава администрации обязывает правонаруши- теля своими силами и за свой счет снести самовольно возведенное строение и при- вести земельный участок в порядок. В случае, если это требование не будет вы- полнено в месячный срок, он дает распоряжение муниципальным органам о сносе строения своими силами за счет виновного. Изъятие у предприятий и учреждений незаконно полученного состоит во взима- нии в доход бюджета сумм, полученных предприятиями и организациями путем нару- шения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции и т.д. Постановления об изъятии принимаются государственными органа- ми, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью юридических лиц (органами стандартизации, контроля за ценами и др.) К числу восстановительных мер относится и предусмотренное ст. 40 КоАП воз- ложение обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения проступка причинен имущественный ущерб, то административная комиссия, глава по- селковой, сельской администрации, комиссия по делам несовершеннолетних, народ- ный судья при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновременно решать вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба, если его сумма не превы- шает пятидесяти рублей (половину минимального размера оплаты труда), а районный (городской) суд - независимо от размера ущерба. Комиссия по делам несовершенно- летних, кроме того, вправе возложить обязанность возместить причиненный несо- вершеннолетним ущерб на родителей. Глава XI. Административное пресечение §1. Понятие и виды мер пресечения В принудительной деятельности исполнительной власти главное - пресечение. Только исполнительная власть имеет необходимые кадровые, материальные, информа- ционные ресурсы, чтобы своевременно выявить и прекратить противоправные дейст- вия. Использование пресекательных средств позволяет предотвратить новые наруше- ния, новые вредные последствия, а также привлечь виновных к ответственности. В силу своей предупредительной направленности административное пресечение играет важную роль в охране режима законности, в защите прав граждан, общества и госу- дарства. Как разновидность административного принуждения пресечение обладает всеми его признаками, но в то же время имеет ряд особенностей. Цель пресечения - пре- кратить противоправные деяния и не допустить новых. Оно должно быть оператив- ным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстанов- ке, характере противоправного деяния. Если фактическим основанием ответственности является правонарушение, винов- ное противоправное действие, то меры пресечения используются и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемы- ми, неделиктоспособными. А с другой стороны, помещение в медвытрезвитель, при- менение огнестрельного оружия и иные средства административного пресечения мо- гут быть использованы и в связи с преступлениями. Иными словами, круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности. С этой особенностью теснейшим образом связана другая: более широкий круг субъектов, в отношении которых могут быть использованы меры административного пресечения. Их могут применить и к лицам, не достигшим 16-летнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, работникам МВД при совершении ими правонарушений, за кото- рые они несут дисциплинарную ответственность. Пресечение осуществляется как в интересах общества, государства, так и в интересах самого правонарушителя. Прежде всего властное прекращение антиобщест- венной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугуби- ли бы ответственность виновного. Принудительное лечение, а в некоторых случаях и другие меры прямо преследуют цель оказания помощи гражданину, совершающему противоправные действия. В отличие от карательных санкций, меры пресечения могут нарушать и физиче- скую неприкосновенность граждан. Если перечень первых четко установлен законом, то перечень пресекательных мер, содержащийся в нормативных актах, нельзя счи- тать исчерпывающим. Их использование часто связано с ситуацией необходимой обо- роны или крайней необходимости, в которой оказалась исполнительная власть, ее представители. И вполне возможно, что представитель власти вынужден будет вос- пользоваться не названным прямо в законе средством, а, например, веревкой, то- пором, применить меры, которые диктуются экстремальной ситуацией. К сожалению, единого нормативного акта, регулирующего систему мер админист- ративного пресечения, основания и порядок их применения, нет. Пресекательная деятельность регламентируется многими законами и подзаконными актами. Система мер пресечения чрезвычайно разнообразна. В нее входят средства пси- хического и физического воздействия. Можно различать оперативное, на месте, пресечение конкретных противоправных действий и пресечение «кабинетное», при- званное прекратить антиобщественный образ жизни, противоправное состояние. Исходя из цели воздействия, можно различать общие, специальные и процессу- альные меры пресечения. К общим относятся: превентивное задержание, принудительное лечение, админи- стративный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предостережение), запрещение эксплуатации, приостановление работ и др. Некото- рые из них применяются только к гражданам, другие - только к коллективным субъ- ектам. Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, они нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы оперативно прекратить противо- правное поведение. В их числе: а) средства простого физического воздействия (приемы боевой борьбы, исполь- зование служебных собак); б) воздействие с помощью технических средств,(дубинок, наручников и т.п.); в) использование огнестрельного оружия. Процессуальные меры пресечения названы в ст. 238 - 247 КоАП. Главная цель их применения - обеспечить нормальный ход производства по делам об администра- тивных правонарушениях: не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства, обеспечить исполнение постановления. К про- цессуальным мерам относятся: доставление, задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспорт- ными средствами. При применении мер пресечения, как и во всей своей деятельности, органы управления должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности, ко- торые требуют избирать такие средства, которые минимально необходимы для пре- дотвращения вредных последствий. Нельзя применять оружие для задержания лиц, нарушающих общественный порядок, не следует приостанавливать работу всего цеха, если в неисправном состоянии находится один станок. Во всех случаях должно со- блюдаться необходимое соответствие между избранной мерой принуждения и характе- ром нарушения. Административные взыскания налагаются специальными письменными индивидуаль- ными актами управления, и наказание осуществляется на основе этих актов. Меры пресечения во многих случаях применяются непосредственно на основе факта нару- шения без издания письменных актов управления, так как необходимость срочно прервать противоправные действия исключает такую возможность. Юридическим фак- том, влекущим принуждение, здесь является само правонарушение, для прекращения которого должностное лицо принимает определенные действия. Не следует забывать, что они тоже являются актами управления. Ни в законодательстве, ни в научной литературе ничего не сказано об одно- временном применении нескольких мер административного пресечения к одному и то- му же лицу, что представляется вполне возможным. Одновременно могут применяться несколько административно-процессуальных мер (задержание личности и изъятие имущества), административно-процессуальная и специальная, две общих меры пресе- чения. Хочется отметить, что в науках административного и уголовно-процессуального права в понятие «мера пресечения» вкладывается различный смысл. В уголовно- процессуальном праве к ним не относится даже задержание подозреваемого [* См.: Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., 1968. Т.1. С. 273-287]. Все меры пресечения, предусмотренные УПК, являются процессуальными, обеспечи- тельными, несамостоятельными. С другой стороны, в административном праве мало мер, аналогичных уголовно-процессуальным, а к мерам пресечения отнесены не только процессуальные, но и самостоятельные меры принуждения. §2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы Персональный административный надзор осуществляется органами внутренних дел за отдельными категориями граждан, прибывших из заключения. Правовым основанием применения этой принудительной меры является Положение об административном над- зоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. В на- стоящее время это положение действует в редакции союзного указа от 22 сентября 1983 г. Административный надзор устанавливается с целью наблюдения за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них необходимого воспитательного воздействия, предупреждения новых преступлений. Эта мера применяется в отношении трех групп субъектов: а) признанных судом особо опасными рецидивистами; б) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождав- шихся из мест лишения свободы, до полного отбытия назначенного судом срока на- казания условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствует об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни; в) судимых к лишению свободы за тяжкие преступления или судимых два и более раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, либо ранее освобождав- шихся из мест лишения свободы до полного отбытия назначенного судом срока нака- зания условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершивших умышленное преступление в течение неотбытой части наказания или обязательного срока работы, если они после отбытия наказания, либо условно- досрочного освобождения от наказания систематически нарушают общественный поря- док и правила общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни. Административный надзор не может быть установлен в отношении лица, хотя и судимого за тяжкое преступление, но приговоренного к наказанию, не связанному с лишением свободы. Административный надзор устанавливается: а) за лицами, указанными в пп. «а» и «б», при их освобождении из исправи- тельно-трудового учреждения; б) за лицами, указанными в п. «в», - по месту их постоянного жительства, но не позднее трех лет с момента освобождения из исправительно-трудовых учрежде- ний. Об установлении административного надзора в отношении лиц, указанных в пп. «а» и «б» ст. 2 Положения, начальник исправительно-трудового учреждения выносит мотивированное постановление, в котором указываются основания для установления надзора, срок надзора и определяется срок прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Постановление направляется в орган внутренних дел по из- бранному поднадзорным месту жительства в день его освобождения. По прибытии поднадзорного к избранному месту жительства начальником органа внутренних дел устанавливаются предусмотренные Положением ограничения. В случае неприбытия поднадзорного в определенный срок к избранному им месту жительства органом внутренних дел объявляется его розыск. Об установлении административного надзора за лицами, указанными в п. «в» ст. 2, начальник органа внутренних дел выносит мотивированное постановление, в котором указываются основания для установления надзора, его срок и ограничения, предусмотренные Положением. Установление административного надзора в случае, предусмотренном п. «б» ст. 2, согласовывается с наблюдательной комиссией, а в случаях, предусмотренных пп. «6» и «в», - санкционируется прокурором. Административный надзор устанавливается на срок от 6 месяцев до одного го- да; он может быть продлен каждый раз еще на 6 месяцев, но не свыше сроков, пре- дусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление. Продление административного надзора осуществляется органами внутренних дел, о чем они уведомляют прокурора. Надзор прекращается: а) по истечении срока, на который он был установлен; б) досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характеризуется по работе и в быту; в) в случае погашения или снятия судимости с поднадзорного. О прекращении административного надзора выносится специальное постановле- ние. Он может быть отменен прокурором в случае признания его установления не- обоснованным. Надзор за ранее судимыми лицами связан с ограничением их общего администра- тивного статуса. На поднадзорных налагаются обязанности соблюдать следующие правила. а) являться по вызову в указанный срок в ОВД и давать объяснения по вопро- сам, связанным с исполнением правил надзора; б) уведомлять ОВД о перемене места работы или жительства; в) при выезде за пределы района (города) по служебным делам уведомлять ОВД. Кроме этих общих ограничений, в постановлении об установлении надзора могут быть закреплены также персональные ограничения: а) запрещение ухода из дома в определенное (как правило, ночное) время; б) запрещение пребывания в определенных пунктах района, города (например, на рынках, вокзалах); в) запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пре- делы района, города. В таких случаях поднадзорный обязан получать разрешение ОВД на выезд по личным делам на срок более суток и регистрироваться в ОВД по месту прибытия; г) обязанность явки в ОВД в определенное время дня от одного до четырех раз в месяц. Персональные ограничения устанавливаются в зависимости от образа жизни, се- мейного положения и других обстоятельств, характеризующих личность судимого. При осуществлении надзора начальник ОВД вправе ослаблять или усиливать ограни- чения. Постановления об установлении, продлении надзора, изменении ограничений объявляются поднадзорному под расписку. Ему разъясняются общие и персональные ограничения и ответственность за нарушение правил, предусмотренных ст. 167 КоАП и ст. 1982 УК. Работники милиции обязаны контролировать поведение поднадзорных и вправе вызывать их в милицию на беседы, требовать от них объяснений, связанных с ис- полнением правил надзора, посещать в любое время суток их жилища. Таким образом, изменения общегражданского статуса поднадзорного носят кара- тельный характер и состоят в ограничении прав на свободу передвижения, непри- косновенности жилища, возложении обязанности являться в ОВД, расширении админи- стративной деликтоспособности. Можно сказать, что в законе сформулированы три самостоятельных состава пра- вонарушения, при наличии которых за виновными устанавливается административный надзор. Одним из конструктивных признаков каждого состава является судимость за умышленные преступления, предварительное пребывание в местах лишения свободы. В связи с этим возникает вопрос, институтом административного или исправительно- трудового права является административный надзор? Представляется, что это смежный институт, включающий в себя нормы той и другой отраслей права. Если в отношении первой из названных категорий лиц над- зор является автоматическим следствием признания их особо опасными рецидивиста- ми и обязательным средством принудительного воздействия, то в отношении лиц, принадлежащих к третьей категории, дело обстоит иначе. Здесь наличие судимости - только предпосылка для надзора, а непосредственным основанием является анти- общественный образ жизни, систематические нарушения общественного порядка, ко- торые продолжаются, несмотря на предупреждения органов милиции. В одном случае основание для установления надзора - преступление, в другом - проступок. Ко второй категории лиц надзор тоже применяется не за преступления, а за система- тическое нарушение дисциплины в местах лишения свободы. Есть серьезные основания для отнесения всех норм об административном надзо- ре к административному праву. Во-первых, он устанавливается после исполнения приговора. Во-вторых, эта мера применяется органами исполнительной власти. В- третьих, органы внутренних дел устанавливают ограничения, ослабляют или усили- вают их с учетом личности и поведения поднадзорного, решают вопрос о сроке над- зора, его продлении или досрочном прекращении. И даже в отношении особо опасных рецидивистов ОВД решает, на какой срок установить надзор, какие избрать ограни- чения, ослабить их или усилить, прекратить или продлить надзор. Если, например, принимается решение продлить его, то основанием является проступок, а не пре- ступление. В-четвертых, рассматриваемая мера применяется в административном по- рядке. В-пятых, в большинстве случаев она применяется за правонарушения, кото- рые не являются преступлением. В-шестых, законодатель сам называет надзор адми- нистративным. Различные виды административного надзора применяются во многих странах. Так, в Италии еще в 1888 г. был введен институт полицейского надзора. По этому закону поднадзорному могло быть «предписано: приняться за постоянную работу и представить о том удостоверение в определенный срок, не покидать своего место- жительства без уведомления о том полиции, не возвращаться домой вечером позднее и не уходить утром из дома ранее определенного часа, не иметь при себе огне- стрельного или иного оружия, не посещать общественных увеселений, трактиров, притонов и т.п. заведений; иметь при себе вид на жительство и предъявлять его по требованию властей» [* Гессен В.М. Исключительное положение. СПб. 1908. С. 8.]. В Указе о народной милиции Болгарии сказано, что административный надзор устанавливается на срок до 6 месяцев и могут применяться следующие меры: запре- щение посещения определенных населенных пунктов, ухода из своего жилища в опре- деленное время суток, встреч с определенными лицами, посещения некоторых обще- ственных заведений, спортивных и других подобных мероприятий, пользования неко- торыми видами общественного транспорта, лишение права пользоваться телефоном [* Державен вестник. 1970. № 24.]. §3. Принудительное лечение Медицинское обслуживание в нашей стране бесплатно и общедоступно. Каждый гражданин имеет право на бесплатную медицинскую помощь. Но при определенных, представляющих угрозу для окружающих заболеваниях, человек не только имеет пра- во, но и обязан лечиться. Некоторые юристы утверждают, что принудительное лечение является мерой ад- министративного принуждения, применяемой при отсутствии правонарушения. Это не так, ибо государственные, муниципальные органы вынуждены прибегать к нему имен- но потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствующими пра- вовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов, т.е. со- вершает правонарушение. Особенностью этой меры пресечения является то, что она применяется в интересах общества и самого больного, является средством защиты общественной безопасности, общественного порядка и здоровья нарушителя. Существуют три вида принудительного лечения: страдающих психическими забо- леваниями, заразных больных, а также пьяниц и наркоманов [* Принудительное ле- чение психически больных, учитывая состояние сознания и воли подобных лиц, на- звать принудительным можно лишь, условно.]. Они отличаются один от другого пра- вовыми актами, которые их регламентируют, основаниями, целями и порядком приме- нения. §4. Применение огнестрельного оружия Чаще всего использование огнестрельного оружия связано с пресечением пре- ступлений. Поэтому возникает вопрос, является ли эта мера административно- пресекательной, входит ли она в систему административного принуждения? Положительный ответ на такой вопрос можно аргументировать следующими поло- жениями. Огнестрельное оружие применяется субъектами административной власти и только ими, а все остальные субъекты права (должностные лица, граждане) исполь- зуют его не для реализации властных полномочий, а для необходимой обороны. Ре- гулируется эта мера пресечения административным правом, а уголовно- процессуальное не включает ее в круг уголовно-процессуальных действий. Примене- ние огнестрельного оружия не имеет прямой связи с возбуждением уголовного дела и может иметь место до возбуждения дела, после его приостановления, прекраще- ния, а также для пресечения невиновных общественно опасных действий. Есть осно- вания считать, что это средство воздействия лежит на грани между административ- ным и уголовно-процессуальным принуждением, но все же в большей степени отно- сится к первому. Единого правового акта, регламентирующего применение огнестрельного оружия, нет. Об использовании оружия в целях пресечения говорится в ряде российских за- конов, но наиболее подробно в законе «О милиции», принятом 18 апреля 1991 г. Кто вправе применять оружие? По-видимому, все служащие, которым выдается на законном основании огнестрельное оружие и которые наделены правом использовать его для пресечения противоправных деяний. Очевидно, что в их круг не входят ли- ца, которым доступ к оружию разрешен с иными целями (работники стрелковых ти- ров, военруки школ, лаборанты военных кафедр и т.д.), и руководители, получаю- щие оружие для самообороны. В зависимости от целей можно выделить такие виды применения огнестрельного оружия: 1. Не на поражение людей: а) использование не для пресечения (для защиты граждан от угрозы нападения опасных животных, подачи сигнала тревоги или вызова помощи); б) с целью пресечения (для предупреждения о намерении применить оружие, для остановки транспортного средства путем его повреждения, если водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и отказывается остановиться, несмотря на неоднократные требования сотрудника милиции). 2. На поражение людей: а) с целью необходимой обороны, для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья; для отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием; для отражения группового или вооруженного нападения на жилища граждан, помещения государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций; б) в условиях крайней необходимости (для освобождения заложников; для за- держания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление; для пресечения побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления; лиц, в отношении которых мерой пресе- чения избрано заключение под стражу; лиц, осужденных к лишению свободы; а также для пресечения попыток насильственного освобождения этих лиц). Закон допускает применение огнестрельного оружия против любых лиц независи- мо от их вменяемости, возраста и гражданства, наличия депутатского, дипломати- ческого и иных иммунитетов, служебного, социального положения и иных, характе- ризующих субъекта посягательства или задерживаемого субъекта, обстоятельств. Вместе с тем установлен и ряд ограничений. Так, по общему правилу запрещено применять огнестрельное оружие в отношении: а) женщин (если, конечно, это очевидно или известно сотруднику милиции); б) лиц с явными признаками инвалидности (к таким признакам относятся, в ча- стности, отсутствие конечности, невозможность самостоятельного передвижения или крайняя ее затрудненность, слепота и т.п.); в) несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику ми- лиции. В исключение из общего правила закон разрешает прибегнуть к огнестрельному оружию, если женщина, инвалид или несовершеннолетний совершает одно из следую- щих действий: а) в одиночку или в составе группы оказывает вооруженное сопротивление; б) в одиночку или в составе группы совершает вооруженное нападение; в) в составе группы (действует совместно хотя бы еще с одним соучастником, независимо от его пола, возраста и состояния здоровья) осуществляет нападение, угрожающее жизни людей [* См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Вни- мание: оружие! М., 1992. С. 80.]. Ограничения установлены не только по субъективным, но и по объективным при- знакам. Запрещается применять оружие при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица. Не будучи твердо уверенными в том, что никто из окружающих не пострадает, работник милиции, военнослужащий должны воз- держаться от применения огнестрельного оружия. Например, если проводится осво- бождение заложников, то огонь ведется так, чтобы не поразить заложников; если задерживаемое лицо находится на многолюдной остановке общественного транспорта, возле многоквартирного дома, огнеопасного или взрывоопасного склада, попадающих в сектор обстрела, необходимо воздержаться от применения оружия и продолжать преследование до безопасного места; если оружие применяется для пресечения мас- совых беспорядков, то огонь ведется не просто по толпе, а только по тем ее уча- стникам, которые непосредственно осуществляют погромы, разрушения, поджоги, са- мосуды и иные насильственные действия, оказывают вооруженное сопротивление си- лам охраны порядка. Наряду с общими принципами законности и профессионализма при применении специальных средств пресечения, а тем более оружия, должен соблюдаться принцип минимизации вреда. Так, в ст. 12 Закона «0 милиции» сказано: «Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случаях и порядке, предусмотренных настоящим законом. Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также перио- дическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применени- ем физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. При применении физической силы, специальных средств или огнестрельного ору- жия сотрудник милиции обязан: - предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения требований сотрудника милиции, за исключением тех случа- ев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств или ог- нестрельного оружия создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан и сотрудников милиции, может повлечь иные тяжкие последствия, или когда такое предупреждение в создавшейся обстановке является неуместным или невозможным; - стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, и силы оказываемого противодействия, к тому, чтобы лю- бой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным...». Минимизации вреда способствует: а) информирование лиц, против которых возможно применение оружия, о том, что они имеют дело с сотрудником милиции, органа безопасности, уполномоченным должностным лицом; б) предупреждение о намерении использовать оружие; в) причинение лицу, против которого применяется огнестрельное оружие, по возможности наименьшего вреда. Причинение телесных повреждений, а тем более смерти не является целью пресечения Поэтому, когда работник милиции, военнослу- жащий вынуждены стрелять по человеку, они по возможности должны вести огонь по рукам, ногам, обязаны стремиться сохранить ему жизнь; г) обеспечение раненым доврачебной помощи (остановка кровотечения, перене- сение пострадавшего в безопасное место, доставление в медицинское учреждение), вызов скорой помощи, уведомление в возможно короткий срок родственников. Применение огнестрельного оружия - самая серьезная мера пресечения, которая может повлечь причинение телесных повреждений и даже смерть. Поэтому в этом случае установлены дополнительные гарантии законности. Так, сотрудник милиции обязан о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представить рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия. Правомерность применения оружия устанавливается в результате служебной про- верки начальником ОВД. Она назначается обычно тогда, когда кому-либо причинен физический или имущественный вред, либо поступила жалоба на соответствующие действия сотрудника милиции, либо по факту случившегося возбуждено уголовное дело. О всех случаях смерти или ранения вследствие применения огнестрельного оружия должен быть немедленно уведомлен прокурор. Ст. 16 Закона «0 милиции» закреплены гарантии личной безопасности сотрудни- ка милиции. Он «имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в го- товность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения. Попытки лица, задерживаемого сотрудником милиции с обнажен- ным огнестрельным оружием, приблизиться к нему, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его оружию предоставляют работнику милиции право применить огнестрельное оружие». §5. Административное задержание граждан Под задержанием понимается временное лишение личной свободы не в результате применения наказания (взыскания). Для законного задержания характерно водворе- ние с целью пресечения гражданина в официальное помещение и нахождение его там под стражей в течение определенного времени. Известны два его основных вида: уголовно-процессуальное и административное. Административное задержание следует отличать от задержания лиц, подозревае- мых в преступлениях, которое регулируется ст. 122 УПК. Первому подвергаются ли- ца, совершившие административные проступки, а уголовно-процессуальному - пре- ступления, причем такие, за которые может быть назначено лишение свободы. Адми- нистративное задержание производится в порядке, установленном нормами админист- ративного права, а задержание подозреваемого - на основе и в порядке, закреп- ленном нормами УПК. Подозреваемый должен быть допрошен в 24 часа, о задержании сообщается прокурору; при административном задержании ни того, ни другого не делается, но с задержанных берется объяснение. Административное задержание остро затрагивает честь и достоинство граждани- на, оказывает сильное психическое воздействие. Вопрос о задержании граждан яв- ляется пунктом, где «остро сталкиваются противоречивые интересы: интерес ограж- дения личности от административного произвола, с одной стороны, и интерес охра- нения революционного порядка и безопасности, с другой» [* Елистратов А.И. О личном задержании по советскому праву//Рабочекрестьянская милиция. 1923. № 2-3. С. 31]. Это обусловливает необходимость четкого нормативного регулирования ос- нований и порядка производства задержания. Но правового акта, который бы четко устанавливал все возможные основания, сроки, исчерпывающий перечень органов и должностных лиц, которым предоставлено право производить задержание, и основные правила применения этой меры, нет. Задержание препятствует противоправной деятельности и позволяет в деловой обстановке уточнить обстоятельства нарушения, выяснить личность виновного, со- ставить соответствующие документы, на основании которых будет решаться вопрос о применении к правонарушителю иных мер административного принуждения или общест- венного воздействия. Административному задержанию не подлежат иностранцы, пользующиеся диплома- тической неприкосновенностью. Как правило, административное задержание не при- меняется к военнослужащим. Однако при совершении военнослужащими серьезных на- рушений порядка в общественных местах, если поблизости нет представителей воен- ного коменданта, они могут быть задержаны сотрудниками милиции с немедленным сообщением соответствующему командиру или военному коменданту. В Законе «О статусе судей» говорится, что судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных пра- вонарушениях. Законодательством предусмотрено две основные разновидности административно- го задержания: превентивное и процессуальное. Превентивное преследует цель предотвращения новых противоправных деяний, оно может применяться как в связи с административным проступком, так и в связи с преступлением, а также в отношении неделиктоспособных лиц. Регулируется такое задержание разными правовыми актами. Примерами превентивного задержания являют- ся: - помещение в медицинский вытрезвитель; - неотложная принудительная госпитализация лица, нуждающегося в психиатри- ческом лечении; - временное содержание лица в приемнике-распределителе для несовершеннолет- них при наличии достаточных оснований полагать, что несовершеннолетний, подле- жащий по постановлению комиссии помещению в специальное учебно-воспитательное учреждение, до доставления его туда будет заниматься преступной или иной анти- общественной деятельностью. Такое задержание может производиться на срок до 30 суток, комиссия по делам несовершеннолетних вправе продлить его, но не более чем на 15 суток [* Ст. 37'1 внесена в Положение о комиссиях по делам несовер- шеннолетних Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г.//ВВС РСФСР. 1977. № 12. Ст. 259.]; - задержание нарушителей комендантского часа в местностях, где введен режим чрезвычайного положения; - задержание лиц, совершающих противоправные действия на судах. Так, в ст. 48 Кодекса торгового мореплавания сказано: «Если действия нахо- дящегося на судне лица, не содержащие признаков уголовно-наказуемого деяния, угрожают безопасности судна или находящихся на нем людей и имущества, капитан вправе поместить это лицо в особое помещение и содержать его там вплоть до при- хода судна в первый порт СССР, в который зайдет судно. За незаконное содержание в особом помещении капитан несет установленную законом ответственность». Лица, находящиеся на улицах и в других общественных местах в состоянии сильного опьянения, задерживаются и помещаются в медицинские вытрезвители при органах внутренних дел. Сильным считается такое опьянение, при котором лицо представляет опасность для себя (может стать объектом преступного посягательст- ва или несчастного случая) и для окружающих (может совершить преступление или иное правонарушение). Такое состояние наступает при средней и тяжелой степени алкогольного опьянения. Средняя степень опьянения характеризуется быстрой, громкой речью, неуверен- ностью движений, раздражительностью, склонностью к грубым поступкам, конфликтам с окружающими, снижением чувства реальной опасности и критической оценки ситуа- ции. Внешними признаками тяжелой степени алкогольного опьянения являются быстро развивающиеся двигательные нарушения, нетвердая походка, сонливость, утрата способности сопротивляться насилию, потеря памяти. Несовершеннолетние, задержанные в состоянии опьянения, доставляются, как правило, домой, а при тяжелом алкогольном опьянении - в лечебное учреждение. Помещение их в медицинские вытрезвители допускается лишь в исключительных слу- чаях, когда невозможно установить их личность, место жительства и передать ро- дителям либо представителям учреждений, отвечающих за их воспитание и содержа- ние. Все доставленные в вытрезвитель немедленно осматриваются медицинскими ра- ботниками. Они решают вопрос о проведении лечебно-профилактических мероприятий, а при необходимости и о санитарной обработке. Срок пребывания в вытрезвителе зависит от состояния лица, но не должен пре- вышать 24 часов. За содержание в медицинском вытрезвителе взыскивается плата, которую не следует рассматривать как административное взыскание. Размер платы устанавлива- ется Советами Министров республик, входящих в РФ, главами администраций област- ных, краевых, городов республиканского значения. В Санкт-Петербурге, например, в 1992 г. плата за этот «принудительный сервис» была установлена в сумме мини- мального размера заработной платы. Процессуальное задержание преследует двойную цель: предотвратить наступле- ние вредных последствий и уклонение виновного от ответственности. Оно применя- ется в связи с административными правонарушениями и регулируется КоАП. По основаниям и срокам можно различать процессуальное задержание на общих основаниях и его специальные виды. Специальное задержание может производиться только в случае совершения лицом определенного, прямо указанного в законе про- ступка. Лиц, задержанных на общих основаниях, можно содержать под стражей не более трех часов. В связи с задержанием составляется протокол; по просьбе задержанно- го о месте его нахождения уведомляются его родственники (ст. 240 КоАП). Специальному административному задержанию могут подвергаться нарушители по- граничного режима. В необходимых случаях они могут находиться под стражей до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 часов с момен- та задержания или с санкции прокурора - до 10 суток (ч. 2 ст. 242 КоАП). Лица, совершившие мелкое хулиганство, задерживаются до рассмотрения дела. Начальник ОВД обязан рассмотреть его в течение суток. Он вправе направить дело народному судье, который должен в 24 часа принять по нему постановление. Таким образом, общий срок задержания в связи с мелким хулиганством может достигать 48 часов, а если материал будет оформлен в ОВД в пятницу вечером, то срок задержа- ния может быть еще больше. Глава XII. Административная ответственность граждан §1. Понятие и особенности административной ответственности Административная ответственность - это особый вид юридической ответственно- сти, которому присущи все признаки последней (она наступает при наличии вины, на основе норм права, за правонарушение, конкретизируется юрисдикционными акта- ми компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой сто- роны, административная ответственность является составной частью административ- ного принуждения и обладает всеми, его качествами (осуществляется в рамках вне- служебного подчинения и др.). Можно назвать такие ее специфические признаки: 1. Основанием административной ответственности является административное правонарушение(проступок). Единственное исключение из этого правила установлено ст. 501 УК, предусмотревшей привлечение к административной ответственности лица, совершившего деяние, содержащее признаки преступления. 2. Она состоит в применении к виновным административных взысканий. В ст. 23 КоАП сказано, что «административное взыскание является мерой ответственности». Поскольку административные проступки менее вредны, чем преступления, админист- ративные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания. 3. К административной ответственности привлекают органы, которым такое пра- во предоставлено законодательством, их полный перечень содержится в разделе III КоАП. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, они налагают административные взыскания на виновных. В настоящее время субъектами административной юрисдикции являются народные суды, народные судьи, многие ор- ганы государственного управления и две профсоюзные инспекции (ст. 210 КоАП). 4. Законодательством установлен особый порядок привлечения к административ- ной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту. 5. Она урегулирована нормами административного права, которые содержат ис- черпывающие перечни административных проступков, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности образуют нормативную основу административной ответствен- ности. Главный источник таких норм - Кодекс РСФСР об административных правонаруше- ниях, принятый 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательст- во об административной ответственности и значительно развил его. Наряду с мате- риальными нормами (система взысканий, составы правонарушений и др.), кодекс со- держит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих произ- водство по делам об административных правонарушениях. В состав нормативной основы входят и нормы, содержащиеся в законах РФ, ко- торые содержат нормы об административной ответственности, но пока не включены в КоАП. Акты с административными санкциями по вопросам охраны общественного по- рядка могут издавать органы республик, входящих в состав РФ, краевые, областные окружные, Московский, Санкт-Петербургский городские Думы. Районным, городским, районным в городах, окружным, областным и краевым Думам и главам соответствую- щих администраций предоставлено право в пределах, определяемых законодательными актами, принимать акты с административными санкциями по вопросам борьбы с эпи- демиями и стихийными бедствиями. Соответствующие акты не включаются в кодекс, но тоже входят в состав нормативной основы административной ответственности. Следовательно, последняя состоит из законодательных и подзаконных актов; из норм, включаемых и не включаемых в кодекс. Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонаруше- ниями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х гг. эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих соста- вов административных проступков. Данные статистики свидетельствуют о том, что сейчас к административной ответственности за нарушение правил дорожного движе- ния, охраны природы, мелкое хулиганство и многие другие проступки привлекается больше граждан, чем в 60-х и 70-х гг. Она стала более суровой, увеличились санкции за многие проступки. Резко возросло число составов административных проступков, расширен пере- чень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты админист- ративным санкциям. Прежде всего это происходит путем установления администра- тивной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались правона- рушениями. В период с 1 января 1985 г. по 1 января 1991 г. было установлено около 150 новых составов административных правонарушений. Так, за последние годы стали административными проступками жестокое обращение с животными, проституция, азартные игры, неуважение к суду, невыполнение законных требований народного депутата и другие деяния. Установлена ответственность за нарушение законода- тельства о налогах, приватизации, конкуренции. Отражением происходящих в нашем обществе процессов является, например, гла- ва в КоАП, которая раньше называлась «Административные правонарушения в области охраны труда и здоровья населения», а в 90-х гг. переименована в главу «Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье насе- ления»,и значительно расширена. Расширение административной деликтности идет также путем введения админист- ративной ответственности за правонарушения, которые раньше признавались престу- плениями (декриминализация), дисциплинарными проступками, гражданско-правовыми деликтами. Так, сейчас не уголовные, а административные санкции применяются за повторное мелкое хулиганство, повторное управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии. Осуществление в процессе реформы уголовного права декрими- нализации повлечет дальнейшее увеличение сферы использования мер административ- ного воздействия. Одновременно административно-правовые взыскания установлены за деяния, которые в прошлом оценивались только как дисциплинарные проступки (распитие спиртных напитков на производстве, нарушение должностными лицами пра- вил воинского учета и др.), или только как гражданско-правовые деликты (нарушение правил пользования жилыми помещениями, самовольное использование в корыстных целях электроэнергии и др.). За такие деяния теперь одновременно мо- гут применяться дисциплинарные (гражданско-правовые) и административные санк- ции. Чем обусловлено повышение роли административной ответственности в обеспече- нии правопорядка? Во-первых, отрицательными последствиями научно-технической революции. Широкое применение сложной техники, электричества, электроэнергии, газа, радиоактивных элементов, продукции современной химии требует, чтобы обще- ство позаботилось о противопожарной, санитарной и иной безопасности. Достаточно напомнить о вреде, который причиняют дорожно-транспортные происшествия, за- грязнения водоемов промышленными отходами. Возникла необходимость усилить охра- ну людей, материальных ценностей, окружающей среды от отрицательных последствий НТР. Подавляющее большинство нарушений правил общественной безопасности и охраны природы не настолько вредны, чтобы их можно было квалифицировать как преступле- ния. Поэтому законодатель считает их проступками. Но многие из них часто не причиняют непосредственного материального вреда. Поэтому средства гражданско- правового принуждения в таких случаях не могут применяться. Между правонаруши- телями и органами, осуществляющими надзор за соблюдением соответствующих пра- вил, чаще всего нет постоянных организационных связей и нарушение не связано с выполнением трудовых (служебных) обязанностей, поэтому и дисциплинарное принуж- дение здесь неприменимо. Большое число рассматриваемых правонарушений и их небольшая вредность тре- буют сравнительно простого порядка применения мер воздействия. Это необходимо для быстрого дисциплинирующего воздействия на виновных в целях экономии времени и сил государственных органов и самих виновных (особенно, когда речь идет о на- рушениях на транспорте). К тому же для выявления нарушений правил чаще всего нужны не юридические, а специальные технические, санитарные, агрономические знания. Иными словами, в подобных случаях наиболее целесообразен административ- ный порядок воздействия. Во-вторых, в борьбе с пьянством, наркоманией ведущая роль среди других ви- дов государственного принуждения принадлежит административному. Здесь весьма кстати оказываются его профилактические свойства, а также возможность быстрого и эффективного воздействия на лиц, совершивших правонарушения. Усиление борьбы с пьянством, расширение деятельности по профилактике преступлений повлекли оп- ределенное расширение сферы административного принуждения и в области охраны общественного порядка. В-третьих, до середины 50-х гг. административные санкции слабо использова- лись для борьбы с проступками, направленными против собственности. Совершенст- вование норм административно-карательного права, усиление гарантий законности применения административного принуждения и другие факторы создали необходимые предпосылки для использования административных взысканий в борьбе с правонару- шениями, посягающими на собственность, совершенными по неосторожности или при- чинившими небольшой вред. В-четвертых, административная ответственность все чаще используется для обеспечения нормальной деятельности представителей власти, для борьбы с само- управством, невыполнением законных требований должностных лиц, государственных и муниципальных органов и т.п. Уже после принятия кодекса установлена ответст- венность за злостное неповиновение законному требованию военнослужащего при ис- полнении обязанностей по охране общественного порядка, проявление неуважения к суду, невыполнение требований депутата, решений местной администрации и т.д. §2. Административное правонарушение Анализ статей КоАП позволяет выделить следующие признаки административного проступка: 1. Это антиобщественное деяние, посягающее на общественные отношения, кото- рое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий (ст. 10-12 Ко- АП). 2. Это противоправное деяние. «Противоправность есть юридическое выражение общественной вредности правонарушений» [* Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 95. ]. Не все нарушения норм адми- нистративного права являются административными проступками. И в то же время ме- рами административного принуждения обеспечены многие нормы трудового, граждан- ского, земельного и иных отраслей права. Административный проступок - это дея- ние, которое нарушает нормы административного и иных отраслей права, охраняемые административными взысканиями. Действующее законодательство не допускает аналогии закона, противоправность является обязательным признаком административного проступка. «Никто, - провоз- глашено в ст. 8 КоАП, - не может быть подвергнут мере воздействия в связи с ад- министративным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установ- ленных законодательством». Административная ответственность может наступить, если лицо совершило правонарушение, предусмотренное соответствующей статьей Ко- АП или иного нормативного акта. 3. Это виновное деяние, т.е. деяние волевое, сознательное, отношение право- нарушителя к нему упречно, порицаемо. 4. Возможность применения административных взысканий является общим свойст- вом административных правонарушений. В большинстве случаев, если выявлен про- ступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но компетент- ные государственные органы вправе не налагать административного взыскания и пе- редать материалы на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воз- действия. Реализация административных санкций необязательно сопутствует админи- стративному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством. Названный признак присущ основной массе рассматриваемых правонарушений, но не всем. Исключение установлено, например, в ст. 16 КоАП: «Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные право- нарушения по дисциплинарным уставам». На основании дисциплинарных уставов на виновных налагаются дисциплинарные взыскания, но это не преобразует администра- тивные деликты в дисциплинарные. §3. Состав административного проступка Под составом понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонаруше- нием. Как явление реальной действительности правонарушение обладает огромным чис- лом признаков. Среди них следует различать имеющие и не имеющие юридического значения. Первая группа, в свою очередь, делится на входящие в состав (конструктивные) и не входящие в состав (обстоятельства смягчающие, отягчающие, исключающие ответственность, совершение проступка военнослужащим, несовершенно- летним и др.). Проступок - факт реальной действительности. Состав проступка - логическая конструкция, правовое понятие о нем, отражающее существенные свойства реальных явлений, т.е. определенных антиобщественных действий. Законодатель не создает признаков проступков, а лишь отбирает из них существенные, отличительные и кон- струирует составы. Логическая конструкция закрепляется в праве и становится обязательной. Перечень закрепленных в ней признаков - необходимое и достаточное основание для квалификации деяния как административного проступка. Реальное деяние только тогда считается проступком, когда оно содержит все названные за- коном признаки, отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом. Развитие законодательной техники привело к специализации правовых норм. В частности, чтобы десятки раз не повторять общие свойства проступков, их «вынесли за скобки»: закрепили нормами Общей части раздела 11 КоАП (например, ст. 13, 20 КоАП). Поэтому в диспозиции любой нормы, устанавливающей администра- тивную ответственность, нет полного перечня всех признаков состава. Для пра- вильного уяснения содержания конкретного состава, помимо анализа конкретной статьи нормативного акта, необходимо рассматривать ее связи с нормами общей части КоАП, с иными частями нормативной основы. Как законодательная модель правонарушения, содержащаяся в гипотезе нормы, устанавливающей административную ответственность, состав проступка является его нормативным, юридическим основанием. А совершение деяния, содержащего все при- знаки состава, - фактическое основание наступления ответственности. Иными сло- вами, если лицо совершило правонарушение, которое содержит все признаки соста- ва, значит, есть фактическое основание для применения административных взыска- ний. Всякое целесообразное деяние выступает как органичное единство внешней дея- тельности человека и его сознания, объективных и субъективных моментов. В нем различают объект деятельности, ее внешние проявления, субъект и его психическое отношение к деянию. В проступке также имеются четыре части (стороны): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Отражая это реальное явле- ние, состав проступка конструируют как совокупность четырех сторон (элементов): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны состава. Каждый элемент состава, в свою очередь, представляет собой систему призна- ков. Соответственно последние принято делить на четыре группы, характеризующие объект и субъект проступка, его объективную и субъективную стороны. Признаки выступают как наипростейшие части состава, их группы образуют его элементы (стороны), а органичное единство четырех сторон - это состав проступ- ка. Взаимосвязь, взаимодействие всех признаков образуют целостные свойства со- става: общественную вредность и противоправность, которые, будучи интегративны- ми признаками, не входят ни в одну из его сторон. Общественная вредность и про- тивоправность - вторичные, производные свойства состава, на существование кото- рых особым образом влияет каждый первичный признак любой его стороны. Объектом административного проступка являются общественные отношения. Опре- деленные деяния потому признаются антиобщественными и запрещаются под угрозой применения административных взысканий, поскольку они причиняют вред существую- щим общественным отношениям. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административ- ным взысканием. Общим объектом административных проступков признаются общественные отноше- ния, которые регулируются различными отраслями права (1), а охраняются админи- стративными взысканиями (2). Родовым объектом проступков признается блок обще- ственных отношений, составляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. В качестве критерия деления общего объекта на части может быть взята отрасль общественной деятельности, где складываются общественные отношения. Со- ответственно можно различать такие родовые объекты, как отношения в сельском хозяйстве, в промышленности, на транспорте и т.д. (главы 8-12 КоАП). Распро- странен критерий выселения в составе целого родовых групп по содержанию охра- няемых общественных отношений. По этому критерию различают такие родовые объек- ты, как собственность, общественный порядок, общественная безопасность и здоро- вье населения, порядок государственного управления (главы 5, 6, 13, 14 КоАП). В особенной части раздела 11 КоАП при создании родовых общностей законодатель ис- пользовал одновременно оба названных критерия. Видовой объект - разновидность родового, специфическая группа общественных отношений, общих для ряда проступков одного рода. Видовой объект широко исполь- зуется законодателем, который специальными актами установил административную ответственность, например, за нарушение правил дорожного движения, воинского учета. Административный проступок причиняет вред какому-то конкретному общест- венному отношению, охраняемому административной санкцией - непосредственному объекту проступка. Законодательство в ряде случаев признает непосредственным объектом предмет посягательства как элемент конкретного общественного отноше- ния. Так, в ст. 24 КоАП сказано о конфискации предмета, явившего- ся«непосредственным объектом административного правонарушения». Объективная сторона состава проступка - это система предусмотренных нормой административно- го права признаков, характеризующих его внешние проявления. Важнейший среди них тот, который характеризует само деяние (кража, торговля, хранение и т.п.), раз- новидностями которого могут быть действие и бездействие. Деяние - это стержень, вокруг которого группируются иные черты объективной стороны (способ, время, место и др.). Очень часто в составе проступка присутст- вуют признаки места (общественное место, пограничная зона, железнодорожный путь, аэродром, грузовой двор, пригородный поезд, крыша вагона и др.) и времени (ночное, запрещенное и т.п.). Способ совершения проступка представляет собой порядок, форму, метод, по- следовательность действий, приемы, применяемые правонарушителем. Действие и способ его совершения соотносятся как род и вид. Часто в числе признаков объек- та называются средства совершения проступков (транспортные средства, огнеопас- ные, взрывчатые, ядовитые вещества, огнестрельное оружие, спиртные напитки и др.). Хищение, нарушение правил дорожного движения, браконьерство и другие право- нарушения квалифицируются как проступок или как преступление в зависимости от причиненного ущерба, т.е. размер вреда иногда обусловливает применение либо ад- министративной, либо уголовной ответственности, а поэтому прямо или косвенно вводится в состав признаков проступка. Одной из составляющих объективной стороны является признак «другого лица», в той или иной форме участвующего в отношениях с правонарушителем. Так, в ст. 107, 165 КоАП говорится о неисполнении распоряжений командира воздушного судна, работника милиции, военнослужащего, народного дружинника. Административная от- ветственность установлена за доведение несовершеннолетних до состояния опьяне- ния, злостное невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению детей, распи- тие спиртных напитков с подчиненными, незаконную передачу вещей лицам, находя- щимся под стражей, нарушение правил оказания услуг иностранцам и т.д. Среди «других лиц» различают. 1) потерпевших; 2) участников правонарушения; 3) правонарушителей, которым виновный оказал содействие (прием на работу лиц, проживающих без прописки и т.д.). Очень часто в состав включается признак средства - предмета, используемого при правонарушении (спиртные напитки, наркотические вещества, транспортные средства и др.). Конструктивными признаками состава могут быть и иные, не на- званные выше (ст. 162, 165 КоАП и др.), признаки объективной стороны. Субъектом проступка является тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Очевидно, что сам он в состав не входит, а состав включает в качестве конструктивных те признаки, которые характеризуют исполнителя неправомерного деяния. Все признаки субъекта можно поделить на две группы: общие и особенные (специальные). Общими признаются такие, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности. Их два: достижение 16-летнего возраста и вменяемость. Общие признаки субъекта или, как говорят, признаки об- щего субъекта закреплены статьями Общей части раздела II КоАП. Специальные признаки можно поделить на группы, отражающие: 1) особенности труда, служебного положения (должностное лицо, капитан суд- на, работник предприятия торговли,: водитель и др.); 2) прошлое противоправное поведение (лицо, находящееся под надзором, при- влекавшееся к административной ответственности, злостный правонарушитель); 3) иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, иностранец и др.). Субъективная сторона проступка - это совокупность признаков, характеризую- щих психическое отношение лица к содеянному. Ее ядром является вина, которая может существовать в форме умысла и неосторожности (ст. 10-12 КоАП). Чаще всего иных признаков субъективной стороны законодатель не называет, а форма вины очень редко включается в состав в качестве конструктивного признака. Глава XIII. Административные взыскания §1. Система административных взысканий В ст. 24 КоАП закреплены такие административные взыскания: 1) предупреждение; 2) штраф; 3)возмездное изъятие предмета; 4) конфискация предмета; 5) лишение специального права; 6)исправительные работы; 7) административный арест. Все названные взыскания тесно связаны между собой и образуют единую систе- му. Прежде всего их объединяют общие цели: защита правопорядка, воспитание лиц, совершивших административные проступки, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также предупреждение совершения новых проступков как са- мими правонарушителями, так и другими лицами. Применение любого взыскания озна- чает наступление административной ответственности, влечет для виновного небла- гоприятные юридические последствия. Административные взыскания являются карательными, «штрафными» санкциями. Как правило, они состоят в лишении или ограничении прав, благ. За совершенный проступок гражданин либо лишается какого-то субъективного права (права управле- ния транспортным средством и др.), либо не него возлагаются специальные «штрафные обязанности». Кара - это «правовой урон» виновному. Административное взыскание причиняет виновному определенные страдания, ли- шения. Однако кара не является самоцелью, она необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Взыскание предупреждает новые правонарушения со стороны виновного (частная превенция), других лиц (общая превенция). Задачу специального предупреждения некоторые наказания решают не только своим воспита- тельным воздействием, но и лишением правонарушителя возможности совершать новые нарушения. Поэтому можно различать меры, которые оказывают только исправитель- но-воспитательное воздействие (штраф, исправительные работы) и которые наряду с исправительно-воспитательным воздействием создают невозможность совершения но- вых нарушений (конфискация, лишение прав). Взыскания второй группы в какой-то степени сходны с мерами пресечения, с их помощью осуществляется специальная превенция [* Представляется, что нужно различать частную и специальную превен- ции, рассматривать вторую как разновидность первой. Специальная превенция - это создание условий, препятствующих виновному совершать новые правонарушения.]. Административные взыскания налагаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов управления. Виновные на- казываются за совершенное правонарушение, за содеянное. Принудительное воздей- ствие должно быть справедливым, соответствовать характеру проступка и личности правонарушителя. Его тяжесть зависит от тяжести проступка. Все ученые отмечают, что воспитательный эффект при применении взысканий вы- ше, чем при использовании иных принудительных средств. Восстановительные и пре- секательные средства являются мерами прямого принуждения к исполнению правовых обязанностей, выбор их в каждом конкретном случае диктуется непосредственными интересами охраны правопорядка. Выступая как средства защиты субъективных прав и общественных интересов, восстановительные и пресекательные средства понуждают правонарушителя выполнить ранее существовавшую или возникшую из правонарушения обязанность. Поэтому размер, тяжесть принуждения, как правило, не зависят от степени вины, личности правонарушителя и иных субъективных факторов. Государст- венные органы используют те или иные меры непосредственного принуждения с уче- том, главным образом, объективных факторов правонарушения. Поэтому большинство их являются абсолютно определенными санкциями. Взыскания защищают правопорядок косвенно, они не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обя- занности, ущемляя правовую сферу гражданина, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение. Цель наказаний - эффективное воздействие на сознание субъектов правонарушений, они назначаются с учетом степени вины и личности правонарушителя, поэтому их воспитательная роль выше, чем иных принудительных мер. Необходимость эффективного воздействия на виновных с учетом всех обстоя- тельств проступка обусловила и другую особенность взысканий. Они, как правило, устанавливаются относительно определенными или альтернативными санкциями. Это позволяет избрать справедливую меру воздействия. Очень важно также то, что они могут быть заменены мерами общественного воздействия, что совсем не характерно для мер пресечения и восстановления. Взыскания отличаются от иных средств административного принуждения и тем, что обычно их применение создает для правонарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на виновных. Взыскания могут быть разовыми, единовременными (конфискация, предупрежде- ние, штраф) и длящимися, растянутыми во времени (арест, лишение прав, исправи- тельные работы). Период отбывания длящегося наказания целесообразно использо- вать для воспитательного воздействия на правонарушителя. Фактически это уже де- лается: арестованные за мелкое хулиганство используются на физических работах, в спецприемниках им читают лекции, ведут с ними индивидуальные беседы; лица, лишенные водительских прав на срок 12 и более месяцев, для получения водитель- ских прав вновь должны сдать экзамены и т.п. Возмездное изъятие и конфискация предметов могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных взысканий, а все остальные взыскания могут быть только основными. За правонарушение может быть наложено одно основное либо ос- новное и дополнительное взыскания [* Единственное исключение из этого правила установлено в ст. 157'3 КоАП.]. В законе перечень взысканий дан в строго определенном порядке: от менее су- ровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их применя- ет. В частности, велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санк- ции. §2. Виды административных взысканий Предупреждение применяется в качестве самостоятельной меры наказания за со- вершение незначительных административных нарушений, а также по отношению к ли- цам, которые впервые совершили проступок и при этом хорошо характеризуются на работе и в быту. Оно, как и всякое иное взыскание, налагается путем издания письменного постановления. Устные предупреждения, которые должностные лица де- лают гражданам, не могут рассматриваться как взыскания. О профилактической роли административного воздействия свидетельствует широ- кое применение такой меры пресечения, как предупреждение о прекращении противо- правного поведения (ряд государственных инспекций дают предписания). Данная ме- ра состоит в том, что нарушителю разъясняют противоправный характер его дейст- вий, обязывают их прекратить, устранить допущенные нарушения и предостерегают о возможности применения более строгих мер принуждения. Это производится письмен- но компетентным государственным органом, одновременно может быть установлен конкретный срок выполнения обязанности. Предупреждение о прекращении противоправного поведения является самостоя- тельным пресекательным средством, если закон устанавливает, что вначале к нару- шителю должна применяться эта мера, а в случае дальнейшего неисполнения право- вой обязанности - более строгая. Так, снести самовольно возведенное строение, установить административный надзор мощно, если и после сделанного ему предупре- ждения гражданин продолжает нарушать закон. Предупреждение о прекращении противоправного поведения производится, когда правонарушение еще не окончено, с целью пресечения противоправного поведения и в установленных законодательством случаях является обязательным первым принуди- тельным средством. Во избежание путаницы было бы целесообразно рассматриваемое средство воздействия называть предостережением. Эту меру пресечения следует от- личать от предупреждения как взыскания, которое налагается за определенный про- ступок компетентным государственным органом путем вынесения специального поста- новления. Штраф - мера имущественного характера. Его минимальный размер равен 1/10, а максимальный - 100 минимальным месячным размерам оплаты труда. В настоящее вре- мя санкциями правовых норм предусмотрены четыре варианта определения размера штрафов, а в КоАП только 1-й и 4-й варианты. 1. В определенной сумме (до 5 тыс. руб. и т.п.). 2. Кратно к месячному доходу (до трехмесячного дохода, например). В ряде стран такую санкцию называют штраф-день. 3. Кратно к размеру причиненного проступком вреда (например, до пятикратной стоимости похищенного). 4. Пропорционально минимальному месячному размеру оплаты труда. Этот вари- ант определения размера штрафов законодатель использует чаще всего. Возмездное изъятие применяется только в отношении предметов, явившихся ору- дием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Оно состоит в принудительном изъятии предмета, его последующей реализации и пе- редаче бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов по реализации. Фактически речь идет о принудительной реализации имущества, находившегося в личной собственности правонарушителя. Законодатель очень редко использует эту меру в качестве санкции за административные правонарушения. В КоАП она названа в ст. 186, 173, 175 и во всех этих случаях в альтернативных санкциях. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмезд- ном обращении этого предмета в собственность государства. Административно- правовая конфискация всегда является специальной: она производится только в от- ношении вещей, непосредственно связанных с проступком и прямо названных в зако- не (ружей и других орудий охоты, предметов спекуляций и т.д.). К лицам, для ко- торых охота является основным источником: существования, не может применяться конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также других орудий охоты. В ст. 20 КоАП подчеркнуто, что конфискован может быть лишь предмет, находя- щийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законода- тельными актами. Дело в том, что это - мера взыскания, а ему лицо может быть подвергнуто за определенное правонарушение, если оно предусмотрено санкциями правовых норм. Конфисковать вещь, не принадлежащую правонарушителю, - значит наказать собственника имущества, не совершившего правонарушений и не привлечен- ного к ответственности. Очевидно, что это незаконно, но, к сожалению, в практи- ке подобные случаи имеют место. При конфискации предмет из личной собственности переходит в государственную. Лишение специальных прав. Среди субъективных прав физических лиц по право- вому источнику их возникновения можно выделить права, возникающие на основе ин- дивидуального юридического акта. Чтобы возникло такое субъективное право, необ- ходим специальный индивидуальный акт управления, предоставляющий его. Лишение прав есть ограничение правосубъектности гражданина в административ- ном порядке за административные проступки. Эта мера применяется в отношении тех субъективных прав, которые ранее были предоставлены субъекту органами государ- ственного (муниципального) управления. Если гражданин неправильно использует предоставленное ему право, орган управления на время лишает его этого права. В числе взысканий КоАП называет два вида лишения специального права: управ- ления транспортными средствами и охоты. Такая санкция применяется за грубое или систематическое нарушения порядка пользования правом. Взыскание относится к числу длящихся, минимальный его размер - 15 суток, а максимальный - 3 года. К лицам, которые пользуются транспортными средствами в связи с инвалидно- стью, лишение права на управление может применяться только в случаях управления ими транспортом в состоянии опьянения. Нельзя лишать права охоты лиц, для кото- рых охота является основным источником существования. Своеобразными разновидностями лишения прав являются аннулирование и приос- тановление действия лицензии, предусмотренные ст. 1573 КоАП. Их особенность в том, что при наложении санкций срок лишения не определяется. Исправительные работы - длящееся взыскание имущественного характера. Оно применяется на срок от 15 дней до двух месяцев с отбыванием по месту постоянной работы виновного и с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Ис- правительные работы назначаются районным (городским) народным судом (народным судьей) правонарушителям, имеющим постоянную работу. Административный арест применяется на срок до 15 суток по постановлению районного (городского) народного суда (народного судьи). Административному аре- сту не могут подвергаться беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 12 лет, несовершеннолетние, инвалиды I и II групп. Административный арест применяется лишь в исключительных случаях. Это озна- чает, что судья, прежде чем избрать такое взыскание, должен установить, что применение иных мер воздействия к правонарушителю нецелесообразно. Законодатель использует административный арест только в альтернативных санкциях (например, ст. 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 КоАП). За соответствующие деяния может быть на- ложен штраф или исправительные работы, но если по обстоятельствам дела или с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признано недостаточным, назначается административный арест. Лицо может быть подвергнуто административному аресту также на основании ст. 501 УК за совершение действий, содержащих признаки преступления, и ст. 302 КоАП - в порядке замены исправительных работ, если виновный уклоняется от отбывания этого взыскания. §3. Правила наложения взысканий за административные правонарушения Специальная глава КоАП закрепляет правила наложения административных взы- сканий. Оно может быть наложено только тогда, когда в действиях виновного уста- новлен состав проступка. Иными словами, если нормой права предусмотрена ответ- ственность за деяние, а в противоправных действиях гражданина выявлены все пре- дусмотренные правовой нормой признаки правонарушения, виновный может быть при- влечен к ответственности по соответствующей статье. Орган (должностное лицо) вправе рассматривать лишь те дела, которые в соот- ветствии с разделом 111 и ст. 256 КоАП ему подведомственны, налагать взыскание в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы действия виновного, избирать вид и размер взыскания в рамках предоставленных ему полномочий. Так, за совершение мелкого хулиганства виновный может быть подвергнут штра- фу, исправительным работам и административному аресту. Начальник ОВД вправе рассматривать такие дела, но он может только оштрафовать виновного. Если же он считает целесообразным применение иного взыскания, то должен направить дело на- родному судье. Важнейший принцип применения ответственности - индивидуализация взыскания. Законодатель обязывает правоприменителя при выборе меры воздействия учитывать как обстоятельства, при которых был совершен проступок, так и обстоятельства, характеризующие личность виновного, его имущественное положение, степень его вины. В значительной степени эти требования конкретизированы в перечнях смяг- чающих и отягчающих ответственность обстоятельств. Обстоятельствами, смягчающими ответственность, законодатель признает: 1) чистосердечное раскаяние виновного; 2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда; 3) совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; 4) совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года. Этот перечень является открытым: законодательством и правоприменителями мо- гут быть признаны смягчающими и иные обстоятельства. А перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, является закрытым. Поскольку он закреплен законом, то и изменить его может только акт такой же юридической силы. Отягчающими обстоятельствами признаны: 1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требования уполномо- ченных на то лиц, прекратить его; 2) повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за кото- рое лицо уже подвергалось административному взысканию, совершение правонаруше- ния лицом, ранее совершившим преступление; 3) вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение; 4) совершение правонарушения группой лиц; 5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; 6) совершение правонарушения в состоянии опьянения. Но правоприменитель с учетом конкретных данных может не признать последнее обстоятельство отягчающим. Очень важное положение о сроке давности наложения административного взыска- ния содержится в ст. 38 КоАП. Речь идет о времени, в течение которого правона- рушитель может быть привлечен к административной ответственности. По истечении этого срока (п. 7. ст. 227) производство по делу не может быть начато, а нача- тое подлежит прекращению. Правонарушения как особый вид юридических фактов порождают охранительные правоотношения, в которых одна сторона обязана претерпевать меры принуждения, а другая сторона имеет право их применять. Если своевременно будет вынесено по- становление о наложении взыскания, охранительное правоотношение вступит в новый этап своего развития - этап ответственности. Но если в течение давностного сро- ка юрисдикционный акт не будет принят, факт совершения проступка утратит за давностью юридическое значение, а порожденное им правоотношение прекратится. В подобных случаях противоправное деяние порождает, а событие прекращает правоот- ношение. Для того, чтобы правильно исчислять сроки давности, процессуальные и иные сроки, необходимо руководствоваться правилом «РОКИ». Считая сроки, нужно знать: Р - размер срока; О - откуда считать; К - конечный момент срока; И - имеющиеся изъятия из срока. Иными словами, чтобы юридически грамотно решить вопрос о сроке, нужно учи- тывать четыре юридически значимых обстоятельства: во-первых, установленный за- коном размер срока; во-вторых, когда, с какого юридического факта начинает течь срок; в-третьих, когда, какой юридический факт прекращает течение срока; в- четвертых, какое время закон не включает (включает) в исчисляемый срок. Статья 38 КоАП устанавливает, что административное взыскание может быть на- ложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. По общему пра- вилу срок давности привлечения к административной ответственности равняется двум календарным месяцам. Датой начала срока является день, следующий за днем, в который было совершено правонарушение. Днем окончания срока считается день, когда было вынесено постановление о наложении взыскания. Никаких изъятий в те- чение этого срока давности законодательство не знает. Из этого общего правила ст. 38 КоАП предусматривает два исключения. Во- первых, при длящемся правонарушении срок исчисляется со дня его обнаружения. Здесь исключение касается момента начала течения срока (со дня обнаружения). Логическое толкование позволяет сделать вывод, что под длящимся понимается пра- вонарушение, которое продолжается и в момент его обнаружения. Во-вторых, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или при прекраще- нии уголовного дела, но при наличии в действиях виновного признаков проступка административное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Срок начинает течь с момента принятия постановления и равняется не двум, а од- ному месяцу. Здесь нет приостановления срока, поскольку приостанавливается, прерывается уже текущий срок, а в данном случае берется иная точка его отсчета. Таким образом, в ст. 38 КоАП названы три варианта определения начала срока давности: день совершения проступка, день обнаружения и день вынесения поста- новления о прекращении уголовного дела. §4. Наложение взысканий за множественность административных проступков В настоящее время проблема множественности правонарушений стала весьма ак- туальной. Во-первых, совершение одним лицом нескольких правонарушений причиняет обществу, как правило, больше вреда, чем совершение единичных проступков. Во- вторых, многократные нарушения правовых норм свидетельствуют об антиобществен- ных взглядах гражданина, а нередко и об общей антисоциальной направленности его помыслов, устойчивых противоправных взглядах и привычках. В-третьих, на практи- ке случаи совершения одним лицом нескольких правонарушений - явление довольно распространенное. В-четвертых, многократные правонарушения одного и того же ли- ца отрицательно воздействуют на неустойчивых в моральном отношении граждан. Первым признаком является наличие нескольких самостоятельных составов пра- вонарушений. Здесь имеет значение не количество действий, а количество соста- вов. Среди деяний, которые образуют множественность, могут быть составы и пре- ступлений, и проступков, а также те и другие одновременно. Но если несколько проступков, каждый из которых образует самостоятельный состав, вместе представ- ляют собою качественно иное явление - единое преступление и ни за одно из них виновный еще не понес ответственности, то мы имеем дело с одним преступлением, одним составом, а не с суммой проступков. В качестве примера можно назвать сис- тематическое спаивание несовершеннолетнего: несколько правонарушений образуют единое преступление, квалифицируемое по ст. 210 УК. Вторым признаком множественности правонарушений является единство их субъ- екта. Все противоправные деяния в этих случаях совершаются одним лицом, которое одновременно или разновременно выполняет несколько самостоятельных составов правонарушений. Несколько самостоятельных составов только в том случае образуют множественность, если у них единый субъект. Третий признак множественности состоит в том, что каждое из образующих ее деяний сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о не- скольких правонарушениях или о последнем правонарушении. Иными словами, отсут- ствуют обстоятельства, препятствующие привлечению виновного к ответственности за несколько правонарушений сразу или за рецидив. Такими обстоятельствами, на- пример, являются: 1) истечение сроков давности; 2) акт амнистии, устраняющий применение наказания за совершение деяния или снимающий судимость; 3) помилование; 4) отсутствие жалобы потерпевшего по уголовным делам частного обвинения; 5) досрочное снятие дисциплинарного взыскания. Самый существенный критерий классификации множественности административных проступков - совершение нового правонарушения до или после привлечения к ответ- ственности за другое правонарушение. Соответственно выделяются совокупность и рецидив. Под первой понимается совершение одним лицом нескольких правонарушений до привлечения к ответственности за другое деяние, имевшее место ранее. Следующий критерий классификации - характер поведения субъекта. Здесь мы выделяем идеальную и реальную совокупность административных проступков. Идеальная совокупность - это одновременное выполнение одним действием (действиями) нескольких составов правонарушений. Реальная совокупность пред- ставляет собой систему составов, выполненных разными действиями, а значит, раз- новременно. Разновременность совершения правонарушений высвечивает еще одну ха- рактерную черту данной системы - связь со сроками давности. Рассматриваемый критерий не может быть использован для классификации рецидива, который пред- ставляет собой систему разновременно выполненный составов. Реальная совокупность может быть совокупностью разнородных, однородных, то- ждественных антиобщественных действий. Если в действиях правонарушителя имеется реальная совокупность противоправных деяний, то он привлекается за каждое из них, вопрос же о выборе меры воздействия за все содеянное регулируется ст. 36 КоАП. А при рецидиве виновный наказывается лишь за новое правонарушение, но, как правило, с учетом того, что он уже привлекался к ответственности за подоб- ные противоправные действия. Глава XIV. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях §1. Понятие и принципы производства по делам об административных правонарушениях Административный юрисдикционный процесс представляет собой такую принуди- тельную деятельность, которая регулируется нормами административного права. В нем можно выделить следующие составные части, или производства: по делам об ад- министративных правонарушениях, по применению мер административного пресечения и восстановления, применению правовых мер общественного воздействия, применению мер дисциплинарного воздействия на основе норм административного права, приме- нению мер материальной ответственности на основе норм административного права. В структуре административного процесса производство по делам об администра- тивных правонарушениях является элементом четвертого уровня (административный процесс - правоприменительный процесс - производство по применению мер принуж- дения производство по делам об административных правонарушениях). О производстве можно говорить и как об институте административного права, включающем в себя нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных взысканий за административные правонарушения. При другом подходе рассматриваемый феномен - это деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных нормами административного права. Конечно, при этом не следует забывать, что производство может закончиться оправданием невиновного, может быть прекращено в связи с истечением срока дав- ности и по другим основаниям (ст. 227 КоАП). Поэтому не всегда эта деятельность связана с наложением и исполнением административных взысканий. Но подобные ис- ключения лишь оттеняют основное правило о применении карательных санкций на ос- нове закона. Производство связано и с применением иных принудительных мер: про- цессуального обеспечения и взыскания причиненного ущерба. Административно-процессуальные нормы, входящие в институт производства по делам об административных правонарушениях, регулируют порядок реализации соот- ветствующих материальных норм, процедуры их применения, процесс осуществления принудительного воздействия на виновных с помощью административных взысканий. Иными словами, они регламентируют производство по делам об административных правонарушениях. Благодаря юридическому опосредованию производства, соответствующая принуди- тельная деятельность: а) приобретает большую определенность; б) унифицируется; в) в нее внедряются научные основы деятельности; г) она осуществляется в соот- ветствии с принципами государственного управления (законности, участия граждан в управлении и т.д.). В КоАП содержится основная масса правил производства по делам, но не все. Среди административно-процессуальных норм, не включенных в КоАП, можно выделить две группы. Первая - установленные законами СССР и РФ специфические правила рассмотре- ния отдельных категорий дел, которые вносят изменения в общий порядок производ- ства по делам об административных правонарушениях. В качестве примера можно на- звать процессуальные нормы, содержащиеся в постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 5 июня 1981 г. В нем имеется такое специфическое процессуальное правило: дело о мелком хулиганстве передается начальнику органа внутренних дел (милиции), который вправе сам принять постановление по нему или направить на рассмотрение народного судьи. Вторую группу составляют ряд уточняющих, конкретизирующих нормы КоАП поло- жений, содержащихся в подзаконных актах. Так, в ст. 245 КоАП сказано, что лица, которые управляют транспортными средствами и в отношении которых есть достаточ- ные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть на- правлены на освидетельствование на состояние опьянения в порядке, определенном Министерством внутренних дел, Министерством здравоохранения и Министерством юс- тиции. Названные министерства утвердили специальную инструкцию, в которой кон- кретизируется ст. 245 КоАП. Ряд весьма содержательных норм, уточняющих положения КоАП, содержится в ут- вержденной министром внутренних дел РФ 23 марта 1993 г. Инструкции по организа- ции в ОВД производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения. Так, инструкция обязывает сотрудников МВД при составлении протокола объявлять гражданину время и место рассмотрения дела (п. 2.5.), составлять акт технического осмотра, если нарушение связано с управлением транспортным средст- вом, имеющим неисправности (п. 2.6.8.), оформлять протоколом задержания транс- портного средства (п. 3.2.). Необходимо отметить еще один очень важный момент. Производство по делам об административных правонарушениях является частью исполнительно-распорядительной деятельности, регулирующие его нормы - частью административного права. Поэтому производство, если иное не установлено специальными нормами, осуществляется на основе общих норм и принципов административного права. Например, начальник ОВД как вышестоящий руководитель вправе передать дело от одного работника другому, прекратить производство, отменить постановление инспектора ГАИ о наложении взы- скания и т.д. Рассматриваемое производство теснейшим образом связано с гражданским судо- производством, особенно на стадии пересмотра и при исполнении имущественных взысканий. Если гражданин подает в суд жалобу на постановление о привлечении его к административной ответственности, то народный суд рассматривает ее в со- ответствии с нормами ГПК. Это уже не административный, а гражданский процесс, а точнее, составная часть последнего производство по делам, возникающим из адми- нистративно-правовых отношений. Если суд отказывает в удовлетворении жалобы или снижает размер штрафа, дело вновь возвращается в русло административного про- цесса и дальнейшая деятельность производится на основе норм административного права. Производство по делам об административных правонарушениях может стать про- должением уголовно-процессуальной деятельности. Это происходит в тех случаях, когда в соответствии с законом следователь, суд приходят к выводу, что уголов- ное дело следует прекратить, а правонарушителя нужно привлечь к административ- ной ответственности. Названные примеры свидетельствуют о тесной связи админист- ративного, гражданского и уголовного процессов. В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно раз- личать ускоренное производство (например, когда штраф налагается прямо на месте правонарушения), обычное и особое. Примером особого производства является процедура рассмотрения народными судьями дел о мелком хищении, мелком хулиганстве. Сюда же можно отнести и поря- док применения административных взысканий к лицам, освобожденным от уголовной ответственности. Для рассмотрения таких дел установлены специальные сроки, раз- решен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, закреплен особый порядок обжалования постановлений судей и их пересмотра. В ст. 225 КоАП сказано: «Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное вы- яснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с за- конодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также вы- явление причин и условий, способствующих совершению административных правонару- шений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепления... законности». Иными словами, здесь решаются две связанные между собою задачи: юрисдикционная (справедливое решение дел о проступках) и профилактическая (предупреждение но- вых правонарушений). Производство представляет собой разновидность исполнительно- распорядительной деятельности, поэтому в нем действуют общие принципы управле- ния: законность, демократизм (гласность, широкое участие общественности), опе- ративность. Одновременно здесь действуют и специфические, обусловленные задача- ми данной деятельности принципы: объективной истины, обеспечения права на защи- ту. Выяснение объективной истины по делу - основная задача административного производства. Данный принцип обязывает должностных лиц, расследующих и рассмат- ривающих дела, исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односто- ронний, предвзятый подход к выбору решения. Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответст- венности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Названное лицо пользуется широкими правами на всех стадиях производства. Согласно ст. 247 КоАП оно может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказа- тельства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления, при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката и т.д. Реализации права на защиту по- священа ст. 266 КоАП, в которой говорится о праве обжалования постановления по делу об административном правонарушении; в ст. 235 сказано о праве лица, при- влекаемого к ответственности, дать объяснения, подписать протокол или отказать- ся от его подписания. Ряд других статей КоАП тоже закрепляют право граждан на защиту при совершении определенных процессуальных действий. Когда говорят о праве на защиту, прежде всего имеют в виду лицо, которое привлекают к ответственности. Но нельзя забывать, что в процессе может участво- вать и другой гражданин, непосредственно заинтересованный в справедливом реше- нии дела. Это потерпевший. Он тоже вправе активно защищать свои интересы, и для этого он может заявлять ходатайства, подавать жалобы и т.д. Одной из важнейших основ права на защиту является презумпция добропорядоч- ности гражданина и ее юридический вариант презумпция невиновности. Она заключа- ется в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считает- ся невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в уста- новленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невинов- ность, хотя и имеет на это право. Из презумпции невиновности вытекает и такое важное положение: всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к от- ветственности. Оно относится к случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений. Доверие к гражданам и к полномочным органам, служащим отнюдь не исключает контроля за выполнением обязанностей. Одной из таких обязанностей субъектов власти является строгое соблюдение законности при осуществлении принудительных мер. На них возложено полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разре- шение его в полном соответствии с законодательством (ст. 225 КоАП), оценки до- казательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, пол- ном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности (ст. 232 КоАП) и т.д. Названные и иные статьи действующего законодательства возлагают бремя доказывания на должностных лиц, это одно из проявлений принципа публично- сти производства и одновременно презумпции невиновности. §2. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях Решение задач административного производства осуществляется посредством до- казывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и ис- следование доказательств. Доказательствами являются фактические данные, информация, на основе которых устанавливаются обстоятельства дела. От доказательств как фактических данных следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения и пере- дачи информации, средства, с помощью которых она вовлекается в сферу производ- ства по делам об административных правонарушениях. В то же время необходимо от- метить, что в правовой науке и на практике доказательства нередко понимаются и как сама информация, и как источник сведений. Информация может рассматриваться как доказательство при наличии двух усло- вий. Во-первых, она содержит данные о наличии или отсутствии административного правонарушения, виновности лица в его совершении и иных обстоятельствах, имею- щих значение для правильного разрешения дела. Во-вторых, известно, что юрисдик- ционные процессы формализованы, регламентированы правовыми нормами. Порядок же сбора доказательств определен законодательством, причем в ряде случаев деталь- но. Поэтому доказательства могут быть использованы в административном производ- стве только в том случае, если они получены в порядке и из источников, преду- смотренных законом. В научной литературе принято делить доказательства по разным критериям на первоначальные и производные, прямые и косвенные, положительные и отрицатель- ные, обвинительные и оправдательные. Представляется очень важной и группировка доказательств в зависимости от источника соответствующих сведений. Во-первых, это данные, получаемые от различных лиц, чаще всего участников производства: правонарушителя, потерпевшего, свидетелей, т.е. информация, пере- даваемая людьми, которые непосредственно участвовали в исследуемом деянии, были его очевидцами, имеют какие-то сведения о нем. Не всегда показания протоколиру- ются, фиксируются в виде объяснений, они могут восприниматься, репродуцировать- ся и в устной форме. Другой разновидностью данных, получаемых от людей в форме слов, цифр, графиков и иных принятых в человеческом обществе способов информа- ционного воздействия, являются заключения экспертов, мнения специалистов. Решение о производстве экспертизы принимается субъектом, разрешающим адми- нистративное дело. Однако вопросы назначения и проведения экспертизы законом не регламентируются. Поэтому на практике решения о производстве экспертизы оформ- ляются в виде направлений, ходатайств и т.п. Заключения экспертов, свидетельств специалистов широко используются, например, для определения состояния опьяне- ния, принадлежности вещества к числу наркотических средств, размера ущерба, ус- тановления стоимости товаров и их качества, характера загрязнений природной среды. Во-вторых, вещественные доказательства и документы, являющиеся материальны- ми носителями информации. Основные способы обнаружения и приобщения материаль- ных источников доказательств - досмотр, изъятие, представление заинтересованны- ми лицами. Формами, используемыми в процессе доказывания, являются протокол об административном проступке, протокол изъятия вещей, справка о стоимости вещей и т.д. В документах информация содержится в преобразованном виде, она передается словами, цифрами, чертежами, схемами мест происшествий и т.п. Вещественные до- казательства - это предметы материального мира, на которых имеются следы право- нарушения (вмятины на автомашине, испорченный паспорт) или которые своей фор- мой, содержанием свидетельствуют о правонарушении (наркотические вещества, са- могон, мелкоячеистая сеть). Вещественные доказательства содержат информацию в чистом, непреобразованном виде. К материальным носителям информации можно отне- сти и показания технических средств. Они достаточно широко используются, напри- мер, в работе ГАИ для определения скорости движения автомобилей, содержания за- грязняющих веществ в выбросах, состояния опьянения водителя. В-третьих, непосредственные наблюдения лиц, уполномоченных расследовать ад- министративные проступки. Например, инспектор ГАИ увидел нарушение правил до- рожного движения. В уголовном процессе такой вид доказательств не допускается: если должностное лицо было очевидцем преступления, оно становится свидетелем. В административном юрисдикционном процессе использование подобных доказа- тельств обеспечивает его оперативность. Без них работникам ГАИ, госохотнадзора и ряда других инспекций было бы намного сложнее выполнять свои правоохранитель- ные функции, своевременно воздействовать на виновных. Наблюдения полномочного лица, за исключением случаев упрощенного производства, фиксируются непосредст- венно в протоколе об административном правонарушении. Уполномоченный орган (должностное лицо) оценивает собранные доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании об- стоятельств дела в их совокупности. При этом он руководствуется законом и пра- восознанием. §3. Участники производства Производство по делам об административных правонарушениях складывается из действий ряда органов и лиц. Важную роль в этой деятельности играют государст- венные и общественные органы, их должностные лица, которые уполномочены прини- мать предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административ- ных проступков, применению и исполнению взысканий. В производстве действуют и другие участники: одни защищают свои интересы, другие привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий, содействуют производству. Роль и назначение, содержание и объем полномочий, формы и методы участия органов (должностных лиц) и граждан в деле различны. Их можно разделить на не- сколько групп. 1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать вла- стные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела. 2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответст- венности, потерпевший и его законные представители (родители, усыновители, опе- куны, попечители, адвокаты). В отличие от субъектов первой группы, никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями. 3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели, экс- перты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты) со- общают данные полномочному органу или должностному лицу. Другие (переводчики, понятые) - нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых ус- ловий административного производства. 4. Особая группа участников производства - общественные организации, това- рищеские суды, трудовые коллективы, администрация по месту работы, учебы или жительства правонарушителей. Они сотрудничают с государственными органами, по- могая им в осуществлении воспитательной работы. В ряде случаев такие участники производства должны быть уведомлены о мерах административного воздействия, при- нятых к виновным. Они могут ходатайствовать о сокращении срока лишения права. Лицо, совершившее проступок, может быть освобождено от административной ответ- ственности с передачей материалов на рассмотрение товарищеского суда, комиссии предприятия (учреждения) по борьбе с пьянством, общественной организации, тру- дового коллектива. §4. Сроки в производстве Производство, как и всякая деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Важным принципом производства является опе- ративность: дела должны решаться быстро, в возможно более сжатые сроки. Для че- го нужна оперативность? Во-первых, быстрая реакция на правонарушения, своевременное применение мер воздействия к виновным имеет большое воспитательное значение как для самих пра- вонарушителей, так и для окружающих. Запоздалое наложение взыскания за деяния, социальное значение которых за давностью сроков осознается не так отчетливо, менее эффективно. Во-вторых, по каждому делу необходимо выявить объективную истину, сравни- тельная простота большинства дел об административных правонарушениях позволяет сделать это быстро. А со временем собирать доказательства будет труднее, неко- торые из них могут быть утрачены. В-третьих, недопустима продолжительная неопределенность в существовании возможности наложения административного взыскания на виновного. Оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения про- цессуальных действий. Как правило, они небольшие. Срок - это определенный нормативным актом отрезок времени, исчисляемый по заранее установленным правилам. Время не зависит от воли людей. Но законодатель не только закрепляет размеры сроков, но и устанавливает правила их подсчета, ставит их исчисление в зависимость от тех или иных фактов (правило РОКИ). Во-первых, нужно знать размер срока. В большинстве случаев нормами права определены отрезки времени, в течение которых действия должны быть произведены (3 часа, 10 дней, 2 месяца и т.д.). Хотя и редко, но в КоАП встречаются и неоп- ределенные сроки. Например, в ст. 238 сказано, что доставление правонарушителя в милицию, штаб добровольной народной дружины «должно быть произведено в воз- можно короткий срок» (ст. 242). Время принудительного воздействия в одних слу- чаях исчисляется часами или сутками, а в других - днями или месяцами. Поэтому, если гражданин подвергнут исправительным работам на один месяц 1 февраля, то у него время отбывания взыскания будет на три дня меньше, чем у гражданина, под- вергнутого такому же взысканию 1 июля. Во-вторых, очень важно знать, с какого момента течет срок. Законодатель связывает его начало с каким-нибудь юридическим фактом, чаще всего с определен- ным действием. Например, совершение процессуальных действий уполномоченными должностными лицами (составление протокола, вынесение постановления и т.д.), лицами, привлекаемыми к ответственности (подача жалобы, уплата штрафа и т.д.). В ряде случаев начало срока связывается с какими-либо техническими обстоятель- ствами: получением протокола (ст. 257), поступлением жалобы. (ст. 271), вруче- нием постановления нарушителю (ст. 258) и т.д. А вот начало срока задержания лица, побывавшего в вытрезвителе, начинается со времени вытрезвления, т.е. с события. В тех случаях, когда время исчисляется днями и более продолжительными от- резками времени, началом срока считается 24 часа того дня, в котором совершено действие или, иными словами, - ноль часов следующих суток. Хотя по общему пра- вилу начальным моментом срока признается 24 часа суток, когда было совершено действие, время административного ареста, задержания рассчитывается иначе. Ад- министративный арест начинается с того часа, когда виновный был помещен под стражу. В-третьих, установлены правила определения окончания сроков, различаются их прекращение и пропуск (истечение). Известно, что сроки определяют время, в ко- торое должны быть совершены действия, а значит, их течение прекращается, если действия произведены своевременно. И, наоборот, если действия в течение назван- ного времени совершены не были, значит, срок истек, пропущен. В порядке исклю- чения законодатель разрешает его восстановить. Так, в случае несвоевременного обжалования постановления о наложении взыскания орган, правомочный рассматри- вать жалобу, вправе восстановить срок, если признает, что он пропущен по уважи- тельным причинам (ст. 268 КоАП).. Моментом истечения срока по общему правилу является окончание суток, на ко- торые падает его последний день. Если, например, водитель был лишен прав на один год, исполнение взыскания, заканчивается по окончании суток, предшествую- щих тому числу месяца, которое соответствует дате принятия постановления и при- влечения к административной ответственности. Во многих случаях фактический мо- мент истечения срока совпадает со временем окончания работы учреждений в его последний день. В-четвертых, нужно учесть существующие правила приостановления (незачета) и зачета сроков. Остановить время невозможно. Приостановление означает, что тот или иной отрезок времени при наличии названных законодателем обстоятельств в срок не засчитывается. Так, подача жалобы на постановление о привлечении к ад- министративной ответственности, принесение прокурором протеста, предоставление отсрочки исполнения приостанавливают течение срока давности исполнения поста- новлений до рассмотрения жалобы, протеста, окончания отсрочки (ст. 282). В срок отбывания такого взыскания, как исправительные работы, засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по уважительным причинам и ему в соот- ветствии с законом выплачивалась заработная плата (ст. 300). Время администра- тивного задержания засчитывается в срок административного ареста. В общем плане зачет означает, что законодатель обязывает или разрешает добавлять какое-то время к отрезку времени, в течение которого фактически осуществлялось деяние. Среди большого разнообразия сроков следует различать общие и специальные. Так, в ч. 1 ст. 257 КоАП установлен общий срок рассмотрения дел - 15 дней со дня их получения, а в ч. 2 названы специальные и более краткие временные рамки рассмотрения ряда категорий дел. Точно так же существуют общие и специальные сроки задержания. Наибольшее значение имеет деление сроков по их юридическому значению на процессуальные, давностные и принудительного воздействия. С помощью первых за- крепляются отрезки времени, в рамках которых уполномоченные должностные лица и органы обязаны осуществить определенное процессуальное действие (рассмотреть жалобу, довести постановление до сведения, направить постановление для исполне- ния и т.д.). Процессуальными являются и сроки, определяющие время, в течение которого гражданин вправе обжаловать постановление, обязан уплатить штраф и т.п. Их нарушение влечет для виновного неблагоприятные последствия (на должно- стное лицо, допустившее волокиту, может быть наложено дисциплинарное взыскание, в случае неуплаты гражданином штрафа соответствующая сумма удерживается в при- нудительном порядке и т.д.). Но такие нарушения производство по делу не прекра- щают. Иное дело давностные сроки. Если они истекли, производство по делу должно быть прекращено, а принятые акты утрачивают юридическое значение, становятся недействительными. Законодательству об административной ответственности извест- ны три срока давности: привлечения к ответственности, исполнения постановления, погашения наложенного взыскания. Сроки принудительного воздействия определяют время осуществления отдельных мер административного принуждения. Они закрепляются непосредственно законом (задержание) или специальным постановлением, правоприменительным актом, приня- тым на основе закона (лишение специального права, исправительные работы, адми- нистративный арест). Если время принудительного воздействия истекло, должност- ное лицо обязано прекратить его. Задержанные и арестованные должны быть освобо- ждены из-под стражи, водителям должны быть возвращены права на управление транспортными средствами. §5. Подведомственность дел об административных правонарушениях В производстве по делам об административных правонарушениях участвует ог- ромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями и вправе совершать действия, определяющие движение дел. Такое по- ложение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных от- раслей управления и существующих в них отношений. И чтобы квалифицированно за- ниматься делами об административных правонарушениях, нужно обладать специальны- ми знаниями, быть компетентным в данной обстановке, например, хорошо знать пра- вила уличного движения, правила рационального природопользования. А во-вторых, множественность субъектов властных полномочий создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку чаще всего его ведут органы, должностные лица, представители общественности, которые систематически осуществляют кон- троль за соблюдением соответствующих правил. Для научной организации исследуемой юрисдикционной деятельности имеет боль- шое значение четкое определение того, какой субъект власти какими делами веда- ет, кто какие дела оформляет, рассматривает, исполняет. Правильное решение во- просов подведомственности - необходимое условие квалифицированного, оперативно- го разрешения дел об административных правонарушениях. Подведомственность неразрывно связана с компетенцией и является ее состав- ной частью. В то же время подведомственность - это определенная, регулируемая правом связь двух сторон: той, которая ведает, решает, и той, которая подведом- ственна. Ведать делами значит решать вопросы в отношении определенных граждан, коллективных субъектов права. Для субъектов власти подведомственность - это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объ- ектами властного воздействия, определяет их предметные, территориальные грани- цы. А для другой стороны властного правоотношения подведомственность означает ее правовую зависимость от того, кто ведает делами. По-видимому, необходимо различать подведомственность организаций как их по- стоянную линейную подчиненность и подведомственность дел как обязанность подчи- няться по определенным вопросам, делам. Подведомственность дел может быть осно- вана на линейной и функциональной власти (подчиненности). Если подведомствен- ность дел о дисциплинарных проступках базируется на линейной власти руководите- ля и соответствующей линейной подчиненности работника (студента, военнослужаще- го), то подведомственность дел об административных правонарушениях (как и все административное принуждение) является проявлением функциональной власти (подчиненности). В научной литературе принято различать общую, т.е. такую, которая определя- ется общими нормами, и специальную подведомственность, регулируемую специальны- ми нормами. Последние выступают как исключение из общего правила. В таком соот- ношении находятся, например, ч. 1 ст. 256 КоАП и ч. 2-4 той же статьи. В производстве по делам об административных правонарушениях очень часто од- ни органы (должностные лица) вправе расследовать дела, другие - рассматривать их и принимать постановления, третьи - рассматривать жалобы на постановления. Для административного процесса особенно актуален вопрос о постадийной подведом- ственности дел и даже подведомственности при совершении отдельных действий (предоставление отсрочки исполнения постановления, составление протокола и т.п.). В административном процессе нужно учитывать четыре уровня подведомственно- сти: родовую подведомственность, определяющую, в рамках какого юридического про- цесса полностью или частично должны производиться действия по делу (например, дело рассматривается в административном порядке, а жалоба на постановление раз- решается в процессе правосудия); видовую подведомственность, определяющую, какой вид исполнительных органов обязан заниматься соответствующими делами (например, кто должен заниматься де- лами о нарушении санитарных правил: органы милиции, саннадзора, коммунального хозяйства); территориальную подведомственность, определяющую, какой из органов данного вида обязан производить действия по определенному делу (например, территориаль- ная или транспортная милиция должна провести расследование); должностную подведомственность, определяющую, кто из сотрудников данного органа обязан заниматься делом. §6. Меры административно-процессуального принуждения Все административно-процессуальные меры по целевому признаку можно поделить на две группы: 1) преследующие только обеспечительные цели, создающие условия для нормаль- ного осуществления производства, получения доказательств, исполнения постанов- ления. К ним относятся: досмотр вещей, привод, принудительное освидетельствова- ние, принудительное исполнение постановления о наложении штрафа, замена испра- вительных работ арестом; 2) выполняющие наряду с чисто процессуальными, обеспечительными еще и пре- секательные цели, предотвращающие совершение новых нарушений норм материального права. Это доставление, административное задержание. Следует отметить, что такая группировка процессуальных мер воздействия во многом условна. Одна и та же мера, например, задержание, изъятие вещей, в раз- личных ситуациях может преследовать только обеспечительную или наряду с нею и пресекательную цель. По содержанию принудительного воздействия следует различать, во-первых, ме- ры ограничения личных неимущественных прав (доставление, задержание, привод, принудительное освидетельствование, принудительная госпитализация, личный дос- мотр) и, во-вторых, меры ограничения имущественных прав (изъятие вещей, досмотр вещей, принудительное исполнение постановления о наложении штрафа, отстранение от управления транспортным средством). Административное задержание может быть произведено, если помимо общей пред- посылки - совершения административного правонарушения, - имеется одно из сле- дующих дополнительных условий: 1) наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжаться, что правонарушитель может причинить ущерб общест- венным интересам, другим гражданам, себе; 2) отсутствие возможности составить протокол о проступке и иные документы непосредственно на месте (личность виновного не установлена, нужно провести ме- дицинское обследование, отказ уплатить штраф на месте или расписаться в квитан- ционной книжке и указать свой адрес, если отсутствуют свидетели, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе и т.д.). Таким образом, превентивное и процессуальное административное задержание различаются по: 1) фактическим основаниям его применения (неправомерное дейст- вие или правонарушение); 2) целям; 3) нормативным основаниям; 4) кругу лиц, к которым может применяться эта мера; 5) сроком; 6) правовым последствиям задер- жания. Доставление - необходимая мера, когда нужно пресечь правонарушение или ко- гда о проступке обязательно должен быть составлен протокол, но это невозможно сделать на месте, и когда гражданина необходимо поместить в вытрезвитель. Дан- ная мера имеет много общего с административным задержанием, однако они различа- ются по ряду признаков. Во-первых, в отличие от доставления, представляющего собой принудительное препровождение лица к месту разбирательства, а также для принудительного осви- детельствования, под административным задержанием понимается принудительное кратковременное ограничение свободы действий и передвижения правонарушителя, который содержится в специальном помещении. Во-вторых, время, необходимое для доставления нарушителя, четко не опреде- лено. В законодательстве отмечается лишь, что оно должно быть произведено в возможно короткий срок (ст. 238 КоАП). Лица, совершившие правонарушения, могут быть доставлены в милицию, в помещение военизированной охраны, а также в мед- вытрезвитель, медицинское учреждение, штаб ДНД. Нахождение в штабе ДНД достав- ленного туда лица не может длиться более одного часа. В-третьих, доставление осуществляется более широким кругом лиц, чем задер- жание. Это работники милиции, народные дружинники, представители государствен- ной и ведомственной лесной охраны, государственного охотничьего надзора, рыбо- охраны, военнослужащие внутренних войск, военизированной охраны, общественные инспектора охраны природы и лесоохраны. В-четвертых, доставляются не только лица, совершившие административное пра- вонарушение, но и лица, подозреваемые в совершении преступления. В-пятых, задержание должно оформляться процессуально, путем составления специального протокола. Доставление и задержание производятся до составления протокола о проступке, на стадии административного расследования. А привод осуществляется после со- ставления протокола, на стадии рассмотрения дела. Основанием для привода явля- ется уклонение лица, привлекаемого к административной ответственности за мелкое хулиганство, мелкое хищение и ряд других правонарушений, от явки по вызову ор- гана внутренних дел или народного судьи. Решение начальника ОВД, народного су- дьи о приводе выполняют работники милиции. Эта мера прекращается после вынесе- ния постановления по делу. Привод может осуществляться также для официального предостережения, меди- цинского освидетельствования. Полезно было бы более четко закрепить в законода- тельстве основания привода и максимальный срок нахождения лица в служебном по- мещении. Привод пресекает уклонение лица от выполнения обязанностей явиться в народный суд, ОВД, медицинское учреждение; обеспечивает условия для выполнения процессуальных действий, которые нельзя осуществлять заочно; производится на основании акта управления, принимаемого народным судьей или должностным лицом органа внутренних дел письменно или устно; осуществляется работниками милиции; осуществляется в помещение, в котором производятся процессуальные или иные пра- воприменительные действия, на срок их проведения. Личный досмотр производится уполномоченными на то должностными лицами орга- нов внутренних дел, пограничных войск и военизированной охраны одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Должностные лица органов, наделенных правом производства досмотра, народные дружинники изымают у нарушителей предметы (вещи и документы), явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения (например, холодное, огнестрельное оружие, наркотические вещества, охотничий билет). При совершении нарушения, за которое может быть наложено взыскание в виде штрафа, лишения прав, у водителя (судоводителя) изымается удостоверение на право управления транспортным средством, которое возвращается после уплаты виновным штрафа. Транспортные средства могут быть задержаны, если управляющие ими лица не имеют при себе документов на право управления, если они не зарегистрированы, не прошли технического осмотра, имеют неисправности тормозной системы, рулевого управления. Задержание означает запрещение эксплуатации с водворением его на охраняемое место. Районная, городская администрация устанавливает порядок хра- нения транспортных средств и размеры платы за такую принудительную услугу. Глава XV. Стадии производства по делам об административных правонарушениях §1. Система стадий и этапов Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реа- лизации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий. Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, име- ет свойственные только ей задачи и особенности. Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются определенные действия, которые являются частными по отношению к общей цели производства. Ре- шение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинает- ся новая стадия. Стадии органично связаны между собой; последующая, как прави- ло, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии про- веряется то, что было сделано раньше. производство по своей структуре похоже на уголовный процесс, но оно проще, в нем меньше процессуальных действий. Оно состоит из четырех частей (стадий): 1) административное расследование; 2) рассмотрение дела; 3) пересмотр постановления; 4) исполнение постановления. На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения проступка, данные о виновном и составляется протокол. На второй стадии компетентный орган рассматривает дело и принимает постановление. На третьей - факультативной - стадии постановление пересматривается по жалобе гражданина, протесту прокурора, она заканчивается принятием решения об отмене, изменении или оставлении поста- новления в силе. Четвертая стадия - исполнение постановления начинается сразу же после его принятия либо после рассмотрения жалобы (протеста). В связи с существованием наряду с общим ускоренного (упрощенного) производ- ства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недос- таточно четко выражены или даже сливаются. Так, при взыскании штрафа на месте соединяются расследование, рассмотрение дела и даже исполнение постановления. На каждой стадии существуют этапы-группы взаимосвязанных действий. Система стадий и этапов производства может быть представлена так. I. Административное расследование: 1) возбуждение дела; 2) установление фактических обстоятельств; 3) процессуальное оформление результатов расследования; 4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности. II. Рассмотрение дела: 5) подготовка дела к рассмотрению и слушанию; 6) анализ собранных материалов, обстоятельств дела; 7) принятие постановления; 8) доведение постановления до сведения. III. Пересмотр постановления: 9) обжалование, опротестование постановления; 10) проверка законности постановления; 11) вынесение решения; 12) реализация решения. IV. Исполнение постановления: 13) обращение постановления к исполнению; 14) непосредственное исполнение. Каждый этап состоит из определенных действий. Соответственно структура про- изводства является четырехуровневой: действие этап - стадия - производство в целом. §2. Административное расследование Расследование дела, являясь начальной стадией производства по делам об ад- министративных правонарушениях, представляет собой комплекс процессуальных дей- ствий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию. В этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновному предусмотренных законом мер воздейст- вия. Основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного про- ступка. Началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки проступка, т.е. наличие повода, ибо латентное наруше- ние нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значе- ние повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на каждый сигнал о совершенном проступке. Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть за- явления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предпри- ятий и организаций, печати и иных средств массовой информации, а также непо- средственное обнаружение проступка управомоченным лицом. Последний повод отличается от других прежде всего тем, что вопрос о возбуж- дении административного дела решается по собственной инициативе лиц, осуществ- ляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толч- ка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некото- рые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, а потому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о проступке воз- никает лишь в сознании управомоченного лица. В случае неподтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергнуть его вынесением какого- либо специального документа. Непосредственное обнаружение полномочным лицом административного правонару- шения не является препятствием для дальнейшего его расследования этим субъек- том. В уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существенные по делу факты и вынести правильное, но вместе с тем основанное исключительно на материалах де- ла, решение. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку расследо- вание дела лицом, являвшемся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Иное противоречило бы принци- пам оперативности, экономичности административного производства. Субъекты расследования наделены широкими правами: требовать от граждан, должностных лиц объяснений, представления необходимых документов, доставлять правонарушителя в милицию, применять иные меры процессуального принуждения и др. О возбуждении административного дела можно говорить только как о психиче- ском, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, предопределяющем при- нятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают виновность лица в со- вершении правонарушения. В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка, которые можно подразделить на две группы. Первую со- ставляют обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопросу о наличии или отсутствии состава проступка. Другую группу составляют обстоя- тельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для индивидуализации ответственности. Одна из задач административного производ- ства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению право- нарушений, их предупреждении. Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется различными способа- ми. Основным является опрос. Для опроса и получения объяснений могут быть вы- званы любые лица, располагающие сведениями, которые имеют значение для дела. Это правонарушители, потерпевшие, свидетели, эксперты. Субъект расследования может назначить эксперта, когда возникает необходимость в специальных познаниях (ст. 252 КоАП), затребовать справки от организаций. В случае, когда имеются достаточные основания полагать, что водитель транс- портного средства нетрезв, сотрудник МВД проводит его освидетельствование на состояние опьянения с использованием индикаторной трубки «контроль трезвости» или иных технических средств. Освидетельствование и его результаты оформляются протоколом в присутствии не менее двух свидетелей. Если водитель не согласен проходить освидетельствование с применением технических средств или не согласен с результатами такого освидетельствования, он направляется на медицинское осви- детельствование. А в случае уклонения водителя от освидетельствования об этом указывается в протоколе об административном правонарушении, который составляет- ся в присутствии двух свидетелей. Исследование фактических обстоятельств может осуществляться и с помощью ма- териальных носителей информации (вещественных доказательств и докумен- тов),получаемых в результате задержания нарушителя, личного досмотра и досмотра вещей, изъятия предметов. Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по админист- ративному делу, является протокол, который составляется о каждом правонаруше- нии, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. В ст. 235 КоАП приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на три группы. Первая группа сведений касается обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время и существо совершенного проступка. В протоколе должен быть точно и конкретно указан акт, предусматривающий ад- министративную ответственность за данное правонарушение, или статья КоАП. В случае изъятия у нарушителя незаконно добытых, провозимых, хранимых, приобре- тенных или используемых предметов, водительского удостоверения в протоколе де- лается соответствующая запись. Вторая группа сведений связана с закреплением обстоятельств, характеризую- щих личность правонарушителя: фамилия, имя, отчество, возраст, род занятий, ма- териальное положение, место жительства и работы, документ, удостоверяющий лич- ность. Личность правонарушителя удостоверяется по паспорту, удостоверению води- теля или другому документу. Третью группу составляют сведения, относящиеся к форме протокола. В прото- коле указываются дата и место его составления, фамилия и должность составителя, фамилия и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведе- ний о составителе протокола делает его дефектным, так как неизвестно, составлен он полномочным на то лицом или нет. Протокол скрепляется рядом подписей. Прежде всего он должен быть подписан лицом, его составившим, и правонарушителем. При наличии свидетелей и потерпев- шего протокол подписывается также этими лицами. Лицу, привлекаемому к ответственности, необходимо разъяснить его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП, о чем делается отметка в протоколе. Оно вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него собственноручные объяснения, подписать его или отказаться от подписи и указать мотивы отказа, представить прилагаемые к протоколу объяснения или замечания по его содержанию. Отказ правонарушителя подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью. Если необходимо изложить дополнительные сведения, уточняющие обстоятельства нарушения, сотрудник милиции или иное должностное лицо составляет рапорт и при- лагает его к протоколу. При совершении проступка группой лиц протокол составляется на каждого нару- шителя отдельно. Составление одного протокола на всех правонарушителей не по- зволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает воз- можности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу проступка. Этим ог- раничивается право лица на защиту при привлечении его к административной ответ- ственности. Как уже отмечалось, законодательством в порядке исключения предусматривает- ся ускоренное производство по делам об административных правонарушениях. В по- добных случаях протокол не составляется. Четкий перечень таких правонарушений дается в ст. 237 КоАП. Производство может быть ускоренным при обязательном на- личии сразу трех условий: если совершено одно из правонарушений, которое счита- ется малозначительным; если за данное деяние на виновного может быть наложено такое взыскание, как предупреждение или штраф до одной пятой минимального раз- мера оплаты труда; если гражданин не оспаривает налагаемое на него взыскание. Й противном случае протокол должен быть составлен. Иными словами, когда гражданин не признает себя виновным или считает применяемую санкцию необоснованно суро- вой, дело должно быть разрешено не в упрощенном, а в общем порядке. Это являет- ся ярким подтверждением того, насколько ограничено применение ускоренного про- изводства. По существу, лицо, привлекаемое к ответственности, всегда может пре- кратить такое производство. Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов расследования на рассмотрение. Очевидно, что он имеет место лишь тогда, когда лицо, закончившее расследование и составившее протокол, само не вправе решить дело по существу или считает не- обходимым передать его в другие государственные органы, на рассмотрение общест- венности. Дело, по которому проведено расследование, направляется: 1) органу или должностному лицу, уполномоченному рассматривать соответст- вующую категорию административных правонарушений; 2) в орган внутренних дел, прокуратуру, если будут выявлены признаки пре- ступления; 3) на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудо- вого коллектива; 4) командиру воинской части, ректору вуза, соответствующему органу для ре- шения вопроса о привлечении лица, совершившего административный проступок, к дисциплинарной ответственности. §3. Рассмотрение дел об административных проступках Согласно действующему законодательству дела об административных правонару- шениях рассматриваются: 1) административными комиссиями при районных, городских, районных в горо- дах, поселковых, сельских администрациях; 2) главами поселковых, сельских администраций; 3) районными, городскими, районными в городах комиссиями по делам несовер- шеннолетних; 4) районными, городскими, районными в городах комиссиями по борьбе с пьян- ством; 5) районными, городскими судами (судьями); 6) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами. Среди субъектов административной юрисдикции по правовому положению нужно различать органы исполнительной власти, народные суды (народных судей) и проф- союзные (технические и правовые) инспекции. Товарищеские суды, комиссии по борьбе с пьянством, образуемые в организациях и их структурных подразделениях, не являются субъектами административной юрисдикции, а применяемые ими меры воз- действия (штраф и др.) не относятся к административным взысканиям. По характеру компетенции выделяются специальные юрисдикционные органы - ад- министративные комиссии. Главное их назначение состоит в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Все другие органы (внутренних дел, госинспек- ции, военные комиссариаты и т.д.) осуществляют юрисдикционную деятельность на- ряду с другими функциями управления организацией, контролем, надзором и т.п. Рассмотрение дел об административных правонарушениях не составляет главного со- держания их работы. Особенно большое значение проблема подведомственности имеет на стадии рас- смотрения дел. Законодатель посвятил ей главу 16 КоАП, которая так и называется - «Подведомственность дел об административных правонарушениях», а также статью о месте рассмотрения дел (ст. 256 КоАП). С подведомственностью рассмотрения дел в соответствии с ч. 2 ст. 36 КоАП связывается и наложение административного взыскания при совершении нескольких административных правонарушений. В опреде- ленной степени к решению этого вопроса относятся и ст. 14, 16, 17 КоАП. При рассмотрении дел законодатель различает четыре уровня подведомственности, кото- рые должны определяться на практике в строгой последовательности. Во-первых, родовая подведомственность. Может ли осуществляться администра- тивная юрисдикция по определенной группе дел, вправе ли органы административной юрисдикции рассматривать подобные дела и налагать на виновных взыскания? Напри- мер, такое право ограничено правилами, содержащимися в ст. 16, 17 КоАП. Ограни- чения установлены по признаку субъекта проступка военнослужащие, работники же- лезнодорожного транспорта и др. Военнослужащие, работники транспорта за совер- шение административных проступков во многих случаях привлекаются к дисциплинар- ной ответственности. Во-вторых, видовая (предметная) подведомственность. Основной критерий ее закрепления - категория административных правонарушений. Так, законодательством установлено, что дела о нарушениях правил охоты рассматриваются органами, осу- ществляющими государственный надзор за соблюдением правил охоты. Главное, чем руководствуется законодатель при решении вопроса о предметной подведомственно- сти, - обеспечение компетентного и оперативного рассмотрения дела. Для определения предметной подведомственности дел законодатель использует и дополнительные признаки. К ним относятся место совершения нарушения, возраст нарушителя. Дела о правонарушениях несовершеннолетних, как правило, подведомст- венны комиссиям по делам несовершеннолетних. Четкое определение предметной подведомственности данной категории дел - не- обходимое предварительное условие правильного решения вопроса о подведомствен- ности территориальной. Под нею понимается нормативное решение вопроса, где, а значит, какой конкретный орган данного вида должен рассматривать конкретное де- ло (ст. 256 КоАП). Территориальная подведомственность зависит от предметной и определяется чаще всего местом совершения административного правонарушения. Но не все дела об административных проступках рассматриваются по месту их совершения. Из этого общего правила имеется ряд исключений. 1. Дела, подведомственные административным комиссиям и комиссиям по делам несовершеннолетних, рассматриваются по месту жительства лица, привлекаемого к ответственности. 2. По некоторым категориям дел установлена альтернативная территориальная подведомственность. Дела о приобретении крепких спиртных напитков домашней вы- работки, распитии спиртных напитков в общественных местах или появление там в пьяном виде рассматриваются по месту их совершения или по месту жительства на- рушителя. Дела о нарушении водителями транспортных средств правил дорожного движения могут рассматриваться как по месту учета транспортных средств, так и по месту совершения проступка. Наряду с тремя названными выше уровнями подведомственности (родовым, видо- вым, территориальным) законодательство обязывает учитывать и должностную подве- домственность. Если в органе, которому подведомственны дела, существуют, долж- ности разного уровня, правовые нормы разграничивают их юрисдикционные полномо- чия. Так, все должностные лица ГАИ вправе налагать штрафы на месте за нарушение правил дорожного движения; дела о нарушениях, повлекших причинение легких те- лесных повреждений или материального ущерба вправе рассматривать только началь- ники и заместители начальников подразделений ГАИ. Нередко должностная подведом- ственность регулируется ведомственными актами. Стадия рассмотрения дела - главная в производстве по делам об администра- тивных правонарушениях. Здесь принимается акт, в котором компетентный орган официально признает гражданина виновным или невиновным и определяет меру воз- действия. Процессуальным основанием для рассмотрения дела обычно является составлен- ный компетентным должностным лицом (представителем общественной организации) и надлежащим образом оформленный протокол о нарушении. В установленных законода- тельством случаях таким основанием может быть постановление прокурора о возбуж- дении производства об административном правонарушении, постановление компетент- ного органа о прекращении уголовного дела и др. Однако на практике, к сожале- нию, еще имеются случаи, когда дела о проступках при отсутствии установленного законом процессуального основания рассматриваются по заявлениям граждан, хода- тайствам организаций, спискам нарушителей, протоколам, составленным некомпе- тентными лицами. Орган, рассматривающий дело, обязан проверить качество протокола и не дол- жен принимать к своему производству протоколы, составленные небрежно, с наруше- нием требований закона по их составлению. В таких случаях материалы должны быть возвращены для доследования. Сразу же следует выяснить, компетентен ли орган рассматривать данное дело, не нарушены ли правила о подведомственности при на- правлении дела на рассмотрение. Важным моментом подготовки дела к слушанию является вызов нарушителя, сви- детелей и иных лиц, показания которых необходимы для правильного разрешения де- ла. Потерпевший, если он имеется, может быть допрошен в качестве свидетеля. В случае необходимости органом (должностным лицом), в производстве которого нахо- дится дело, может быть назначен переводчик, который обязан явиться по вызову. Обычно вопрос о вызове свидетелей и иных лиц решается по усмотрению субъек- та административной юрисдикции. Вызов лица, привлекаемого к административной ответственности, регламентируется особо. По общему правилу дело разрешается в его присутствии. Заочное рассмотрение возможно лишь в случаях, когда имеются данные, что гражданин извещен о месте и времени рассмотрения, но от него не по- ступило ходатайство об отложении слушания дела (ст. 247 КоАП). Несомненно, что разбирательство дела в присутствии гражданина оказывает на него большее воспи- тательное воздействие, чем заочное. Кроме того, заочное разбирательство не по- зволяет всесторонне и тщательно исследовать обстоятельства, мотивы совершения правонарушения, что может привести к принятию неправильного постановления. В некоторых случаях, предусмотренных законодательством, присутствие лица, привлекаемого к ответственности, при разбирательстве дела обязательно. При его участии рассматриваются дела о мелком хищении государственного или общественно- го имущества, мелком хулиганстве, злостном неповиновении и др. В случае уклоне- ния от явки лица, привлекаемого к административной ответственности за такие проступки, по вызову органа внутренних дел и народного судьи оно может быть ми- лицией подвергнуто приводу (ст. 247 КоАП). В рассмотрении дела могут участвовать и другие заинтересованные лица. Адми- нистративные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних обязательно изве- щают прокурора о дне своих заседаний; в разбирательстве дела могут участвовать адвокаты, представители общественных организаций. Законодательством установлен общий 15-дневный срок рассмотрения дела и вы- несения постановления по нему со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов. Однако некоторые категории дел должны быть рассмотрены в сокращенные сроки: например, о мелком хулиганстве, злостном непо- виновении, распитии спиртных напитков и появлении лиц в общественных местах в пьяном виде - в течение суток; о мелком хищении - в течение пяти суток. Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто с целью повышения воспитательной и предупредительной роли производства. Они могут рас- сматриваться непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или житель- ства нарушителя (ст. 229 КоАП). Слушание начинается с объявления состава коллегиального органа или пред- ставления должностного лица, рассматривающего данное дело. Затем председатель- ствующий коллегиального органа или должностное лицо объявляет, какое дело под- лежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности, выяв- ляет наличие и разъясняет участникам производства их права и обязанности. После этого оглашается протокол об административном правонарушении. На заседании за- слушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства и разрешаются ходатайства. Если в рассмотрении дела участвует прокурор, заслуши- вается его заключение. На этой стадии лицо, привлекаемое к административной ответственности, наде- ляется рядом прав, служащих гарантией законного и обоснованного решения дела. В частности, орган (должностное лицо), рассматривающий дело, установив личность нарушителя, должен разъяснить ему право на ознакомление с представленными мате- риалами, истребование новых доказательств или проведение дополнительной провер- ки обстоятельств правонарушения, вызов свидетелей. По заявленному ходатайству орган обязан вынести свое решение о его удовлетворении или отклонении. Граждане имеют право давать объяснения по существу, приводить дополнительные доказатель- ства и т.п. В процессе рассмотрения дела наиболее важное значение имеют анализ и оценка фактической ситуации (деяния), выбор и анализ правовой нормы и принятие поста- новления. Анализируя ситуацию, субъект административной юрисдикции определяет характер совершенного деяния, степень виновности привлекаемого, оценивает все доказательства; он обязан внимательно разобраться в существе дела, принять меры для объективного разрешения вопроса, чтобы полностью исключить односторонний подход к нему. Объективная истина по делу устанавливается на основании пред- ставленных материалов, а также в соответствии с данными, полученными в ходе слушания дела. На этом этапе необходимо установить: был ли совершен проступок, виновно ли лицо, подлежит ли оно ответственности, причинен ли имущественный ущерб, а также каковы отягчающие и смягчающие обстоятельства, причины и условия, способство- вавшие правонарушению; имеются ли основания для передачи дела на рассмотрение общественной организации, трудового коллектива, командования воинской части, администрации вуза (ст. 259 КоАП). Подведение итога всей предшествующей работы - принятие постановления. В нем дается окончательная оценка поведения лица, привлеченного к административной ответственности, устанавливается его виновность или невиновность, определяется мера воздействия. Постановление принимается только на основе данных, имеющихся в деле. В зависимости от результатов рассмотрения дела компетентный орган при- нимает один из двух вариантов постановления по делу: а) о наложении административного взыскания; б) о прекращении дела производством. Законодательством предусматриваются материальные и процессуальные основания для вынесения постановления о прекращении дела. 1. Если не установлена виновность лица, дело которого разбирается, принима- ется постановление в признании его невиновным, прекращении дела и освобождении гражданина от ответственности. 2. Дело прекращается, когда установлено, что лицо привлекается к ответст- венности за нарушение акта, уже утратившего силу к моменту совершения проступка или к моменту рассмотрения дела на основании указов об амнистии или в связи с душевным заболеванием виновного и в других случаях, предусмотренных ст. 227 Ко- АП. 3. Согласно действующему законодательству орган (должностное лицо), рас- сматривающий дело, с учетом личности нарушителя и характера совершенного им проступка вправе вместо наложения взыскания направить материал в общественную организацию, трудовой коллектив или товарищеский суд для применения к нарушите- лю мер общественного воздействия. Материал может быть направлен по месту рабо- ты, учебы или жительства нарушителя. Вынесение такого постановления означает, что дело об административном нарушении прекращается и нарушитель освобождается от административной ответственности. 4. При малозначительности проступка дело может быть прекращено, а граждани- ну сделано устное замечание. Постановление по делу об административном правона- рушении представляет собой юридически властный акт государственного (муниципального) органа, обязательный как для нарушителя, так и для государст- венных (муниципальных) органов и общественных организаций, призванных его ис- полнять. Оно должно надлежащим образом оформляться и содержать установленные законом реквизиты: наименование органа (должностного лица), принявшего акт, время и место принятия; данные о нарушителе (фамилия, имя, отчество, возраст, место работы, учебы, жительства); время, место и сущность нарушения; указание на норму права, предусматривающую ответственность за данное административное правонарушение; характер решения (вид и размер взыскания и др.). В этом акте должен быть решен вопрос об изъятых вещах и документах. Постановление подписы- вается должностным лицом, рассмотревшим дело, а постановление коллегиального органа - председательствующим и секретарем. В случаях, предусмотренных законодательством, о мере взыскания производится соответствующая запись на протоколе об административном правонарушении либо по- становление оформляется иным установленным способом. На заключительном этапе стадии рассмотрения дела чаще всего совершаются та- кие действия: постановление доводится до сведения субъектов производства, имею- щих личный интерес в деле, о принятом решении сообщается администрации или об- щественной организации по месту работы, учебы или жительства виновного, вносят- ся предложения об устранении причин и условий правонарушений. Постановление должно быть доведено до сведения лиц или организаций, которым оно адресовано. Оно объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Ко- пия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отноше- нии которого оно вынесено. По просьбе потерпевшего ему тоже должна быть выдана такая копия. §4. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях Важной гарантией законности и обоснованности применения административных взысканий является существование стадии пересмотра постановлений. Под пересмот- ром понимается рассмотрение дел органами, на которые возложен контроль за за- конностью постановлений по делам об административных правонарушениях. Пересмотр - это новое разбирательство дела субъектом, наделенным правом от- менить, изменить или оставить ранее принятое постановление без изменений. Пере- смотр следует отличать от повторного рассмотрения дела, которое производится в тех случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение. В первом случае действует постановление по делу, законность и обоснованность которого проверяется. Во втором случае старое постановление отменено и по делу необходимо принять новое постановление. Стадия пересмотра является факультативной, необязательной. Лишь небольшое количество дел рассматривается в порядке контроля, но уже сам факт существова- ния такой возможности имеет большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания. Пересмотр постановлений как самостоятельная стадия, построенная на основе сочетания свободы обжалования и опротестовывания постановлений с обязанностью компетентных органов рассмотреть их, позволяет на основе единообразного толкования закона исправлять и устранять допущенные ошибки. Гарантией соблюдения законности является также право выше- стоящих органов управления, независимо от наличия жалобы, протеста прокурора, отменять или изменять постановления. Таким правом наделен и председатель выше- стоящего суда. Правом пересмотра наделены: вышестоящий орган (должностное лицо); народный суд; орган (должностное лицо), принявший постановление. А процессуальными осно- ваниями могут быть: жалоба гражданина, в отношении которого вынесено постанов- ление; жалоба потерпевшего; протест прокурора; усмотрение вышестоящего органа (председателя вышестоящего суда); усмотрение органа, принявшего постановление. Иными словами, стадия пересмотра может начаться по жалобе гражданина и по ини- циативе органа, осуществляющего контроль за законностью, а также принявшего по- становление. Существует два вида жалоб на постановления по делам об административных проступках: общие и специальные. Специальная жалоба, или жалоба в порядке про- изводства по делам об административных правонарушениях, подается и рассматрива- ется по правилам, закрепленным в ст. 266-273 КоАП и соответствующих статьях Ко- АП союзных республик. На постановление народного судьи (например, по делу о мелком хищении) до- пускается подача только общей жалобы. Все иные постановления могут быть обжало- ваны в общем порядке и в порядке производства по делам об административных пра- вонарушениях. Постановление органа управления, технической (правовой) инспекции профсою- зов может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, а также по- терпевшим (ст. 266 КоАП) и опротестовано прокурором (ст. 269 КоАП). Административное законодательство установило два канала, по которым право- нарушитель или потерпевший может подать жалобу на принятое постановление: а) вышестоящему органу; б) в районный (городской) народный суд. Иными словами, постановления органов управления обжалуются либо в админист- ративном, либо в судебном порядке. Законодательством четко определены инстанции и различные варианты обжалования постановлений (ст. 267 КоАП). Таких вариантов несколько. Первый вариант - альтернативный. Любое постановление коллегиального органа, а также единоличное постановление должностного лица о наложении штрафа обжалу- ется в вышестоящий орган (должностному лицу) или в народный суд. Какой канал обжалования избрать - административный или судебный, - решает гражданин. Второй вариант обжалования - последовательный, ступенчатый, т.е. закон пре- доставляет право обжаловать постановление сначала в один орган, а затем в дру- гой. Жалоба на единоличное постановление должностного лица о наложении админи- стративного взыскания (кроме штрафа) подается в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, после чего она может быть подана в народный суд. Третий вариант обжалования - исключительный. Жалоба подается в администра- тивном порядке, т.е. только в вышестоящий орган, вышестоящему должностному ли- цу. Четвертый вариант обжалования касается постановлений судей. По общему пра- вилу они не подлежат обжалованию, но постановление о привлечении к администра- тивной ответственности за малозначительное преступление, принятое на основании ст. 501 УК, в 7-дневный срок может быть обжаловано в вышестоящий суд. Жалоба может быть подана в течение десяти дней со дня вынесения постановле- ния. В случае пропуска этого срока по уважительным причинам (болезнь, другие непредвиденные и чрезвычайные обстоятельства) законодательством допускается его восстановление органом, должностным лицом, правомочным пересматривать дела (ст. 268 КоАП). Если лицо подало жалобу в установленный срок (10 дней), то это явля- ется основанием приостановления исполнения постановления о взыскании до ее рас- смотрения. Исключение составляют постановления о наложении таких взысканий, как предупреждение, штраф, взимаемый на месте совершения проступка. Жалоба подается в орган, вынесший постановление. Поступившая туда жалоба в течение трех суток должна быть направлена вместе с делом в орган (должностному лицу), который правомочен рассматривать ее и которому она адресована (ст. 267 КоАП). Протест на постановление органа государственного управления, профсоюзной инспекции может быть направлен в вышестоящий орган, а на постановление народно- го судьи - самому судье или председателю вышестоящего суда. Подведомственное суду дело может быть возбуждено по заявлению прокурора, обратившегося в суд в защиту интересов гражданина, в отношении которого вынесено постановление, а также лица, которому в результате административного проступка причинен мораль- ный, физический или имущественный вред. Принесение прокурором протеста приоста- навливает исполнение любого постановления (в том числе и о применении админист- ративного ареста) до рассмотрения протеста. Правомочный орган (должностное лицо) обязан рассмотреть поступившую жалобу или протест в десятидневный срок со дня их поступления. В соответствии со ст. 272 КоАП он при рассмотрении жалобы или протеста на постановление должен прове- рить законность и обоснованность вынесенного постановления, внимательно разо- браться в существе жалобы и вынести обоснованное решение, а затем выяснить во- прос о компетентности органа (должностного лица), принявшего постановление рас- сматривать данное дело и налагать взыскание. Субъект пересмотра обязан проана- лизировать нормативное, фактическое и процессуальное основания привлечения к ответственности, в том числе сам факт совершения проступка, виновность лица, его личность, доказательства по делу (объяснения свидетелей, потерпевших, выво- ды эксперта, специалиста) и другие моменты. Кроме того, он должен проверить процессуальные сроки привлечения лица к ответственности (возбуждения, админист- ративного расследования и рассмотрения), законность и обоснованность взыскания. Вышестоящий орган (должностное лицо), суд, пересматривая постановление, принимает одно из следующих решений: 1) оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовле- творения; 2) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение. Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), который не был управомочен решать данное дело, то оно от- меняется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица); 3) отменяет постановление и прекращает дело об административном правонару- шении; 4) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение, но не в сторону усиления. При пересмотре дела в порядке производства по делам об административных правонарушениях по жалобе гражданина, протесту прокурора, усмотрению председа- теля вышестоящего суда взыскание не может быть усилено. Иными словами, на ста- дии пересмотра поворот к худшему законом (ст. 273 КоАП),не допускается. Копия решения по жалобе или протесту на постановление в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также органу, вынесшему постановление по делу. Потерпевшему копия высылается по его просьбе. Одновре- менно о результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору. Орган (должностное лицо), пересмотревший постановление, при установлении причин и условий, способствовавших совершению административных проступков, вправе вносить соответствующим предприятиям, учреждениям, организациям и долж- ностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий. Отмена постановления с прекращением дела об административном правонарушении влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, изъятых и конфискованных предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым поста- новлением. При невозможности возврата предмета возвращается его стоимость. §5. Исполнение постановлений Исполнение постановлений - завершающая стадия производства по администра- тивным правонарушениям. Ее сущность заключается в практической реализации адми- нистративного взыскания, назначенного правонарушителю юрисдикционным органом (должностным лицом). В процессе исполнения постановления лицо, совершившее ад- министративный проступок, претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера. В соответствии со ст. 278 КоАП постановление подлежит исполнению с момента его вынесения. В отличие от приговоров судов, которые по общему правилу могут быть обращены к исполнению лишь по истечении срока кассационного обжалования, постановления о наложении взысканий являются актами управления и вступают в си- лу немедленно. Исполнением постановлений заняты различные органы. При этом они осуществля- ют двоякую по характеру деятельность: по обращению постановлений к исполнению и по непосредственному приведению их в исполнение. Первую из них, согласно ст. 278 КоАП, осуществляют юрисдикционные органы, т.е. те, которые решают вопрос об ответственности виновных и выносят постановления о наложении административных взысканий. Вторую, в соответствии со ст. 279 КоАП, осуществляют специально уполномоченные на то органы государства в порядке, установленном законодатель- ством. И та и другая деятельность образуют единую стадию исполнения постановле- ний, но являются разными ее этапами. На первом этапе (обращение постановлений к исполнению) юрисдикционный орган прежде всего должен своевременно направить вынесенное постановление органу- исполнителю. В содержание этой деятельности входят также осуществление контроля за правильным исполнением постановлений и разрешение всех связанных с ним во- просов, прекращение исполнения постановлений по основаниям, предусмотренным ст. 281 КоАП. Деятельность государственных органов по приведению в исполнение направлен- ных им постановлений имеет своей целью непосредственную реализацию администра- тивных взысканий. Она производится посредством действий, которые причиняют на- казанному соответствующие лишения и правоограничения в установленных постанов- лением пределах. В производстве по некоторым правонарушениям юрисдикционный орган, вынесший постановление, уполномочен сам привести его в исполнение. Примером могут слу- жить производства по ст. 85 и 117 КоАП. За нарушение правил охоты, управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения виновные могут быть лишены соответствующих специальных прав на определенный период органами охот- ничьего хозяйства и государственной автомобильной инспекции. Эти же органы и исполняют вынесенные ими постановления путем изъятия удостоверений на право охоты или управления средствами транспорта. В ст. 282 КоАП сказано, что не подлежит исполнению постановление о наложе- нии административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в тече- ние трех месяцев со дня вынесения. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой, связанной с принесением про- теста или подачей жалобы. Нужно подчеркнуть, что постановление должно быть об- ращено к исполнению в трехмесячный срок со дня вынесения. Позднее начинать ис- полнительное производство нельзя, это будет нарушением законности. Но если ис- полнение начато до окончания срока давности, его можно продолжать столько, сколько необходимо. Закон не устанавливает предельного срока производства, он может быть и больше трех месяцев. Статья 280 КоАП предусматривает отсрочку исполнения постановлений, которыми наложены административные взыскания в виде штрафа, ареста и исправительных ра- бот. Она, как жалоба и протест, также приостанавливает исполнение данных поста- новлений, время отсрочки исключается из трехмесячного давностного срока. Пре- доставить отсрочку до одного месяца имеет право тот орган (должностное лицо), который вынес постановление. Основанием ее предоставления служат обстоятельст- ва, наличие которых делает невозможным немедленное его исполнение. Так, Ц. был подвергнут административному аресту на 15 суток и помещен в изолятор временного содержания. На следующий день произошел несчастный случай в его семье. Народный судья, руководствуясь ст. 280 КоАП, отсрочил на один месяц исполнение своего постановления, которым подверг Ц. административному аресту. Производство по исполнению постановления о наложении штрафа регулируется ст. 285-288 КоАП. Они предусматривают два варианта исполнения постановлений. В кодексе один из них называется добровольным, а другой - принудительным. Согласно ст. 285 КоАП штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее пят- надцати дней со дня вручения ему постановления, а в случае его обжалования или опротестования - не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. Сумма штрафа вносится гражданином в уч- реждение банка, если иное не предусмотрено законодательством. Квитанция об уп- лате представляется органу (должностному лицу), наложившему штраф. В случае не- уплаты штрафа в установленный срок орган, вынесший постановление, обязан напра- вить его для удержания суммы штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии в соответствии с правилами, установленными ГПК. Бухгалте- рия организации, в которую постановление направлено на исполнение, обязана удержать соответствующую сумму штрафа, после чего возвратить постановление с отметкой об исполнении органу, наложившему штраф. Если нарушитель не работает, либо взыскание штрафа из заработной платы или иного заработка, пенсии или стипендии невозможно, постановление должно быть на- правлено судебному исполнителю по месту жительства оштрафованного для обращения взыскания на его имущество или на долю в общей собственности. Судебный исполни- тель предлагает нарушителю уплатить штраф, а в случае отказа от уплаты описыва- ет, а затем реализует имущество на сумму, необходимую для взыскания штрафа. В указанной статье говорится, что взыскание не может быть обращено на имущество, на которое в соответствии с законодательством РСФСР не может быть обращено взы- скание по исполнительным документам. Если необходимое имущество отсутствует, судебный исполнитель должен составить акт о несостоятельности оштрафованного и вместе с постановлением направить его органу, наложившему штраф. Производство по исполнению постановления об исправительных работах. В соот- ветствии со ст. 31 КоАП исправительные работы отбываются по месту постоянной работы нарушителя. Контроль за правильным исполнением наказания осуществляют судья, вынесший постановление, а также инспекция исправительных работ, входящая в систему органов внутренних дел. Постановление об исправительных работах направляется на исполнение не позд- нее, чем на следующий день после его вынесения. Бухгалтерия предприятия на ос- новании постановления удерживает из заработной платы нарушителя часть заработ- ка, определенную постановлением, но не свыше 20 % в течение всего срока наказа- ния. Народный судья в постановлении определяет календарный срок исправительных работ (1 месяц, 2 месяца). Виновный должен отработать все рабочие дни, приходя- щиеся на данный срок. Если число дней, отработанных нарушителем, меньше числа рабочих дней, приходящихся на установленный календарный срок, и отсутствуют ос- нования для зачета неотработанных дней, то исправительные работы продолжаются до полной отработки нарушителем положенного числа рабочих дней. Надо иметь в виду, что в срок отбывания исправительных работ засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по причинам, считающимся в соответствии с зако- нодательством уважительными, и ему за это время выплачивалась заработная плата (призыв на военные сборы, вызов в качестве свидетеля на судебное заседание и т.п.). В этот срок засчитывается время болезни, время, предоставленное для ухо- да за больным; проведенное в отпуске по беременности и родам. Этот перечень, приведенный в ст. 300 КоАП, является исчерпывающим. Период болезни, вызванный опьянением или действиями, связанными с опьянением, в срок отбывания исправи- тельных работ не засчитывается. В соответствии со ст. 301 КоАП на администрацию предприятия, организации, учреждения по месту отбывания нарушителем исправительных работ возлагается пра- вильное и своевременное производство удержаний из заработка нарушителя в доход государства, своевременный перевод удержанных сумм в установленном порядке; трудовое воспитание нарушителя; уведомление органов, ведающих исполнением ис- правительных работ, об уклонении нарушителя от отбывания данного наказания. В случаях, если исправительные работы назначены за совершение мелкого хули- ганства и виновный уклоняется от их отбывания, народный судья вправе своим по- становлением заменить неотбытый срок исправительных работ штрафом до половины минимального размера оплаты труда или административным арестом из расчета один день ареста за три дня исправительных работ, но не более, чем на пятнадцать су- ток (ст. 302 КоАП). Производство по исполнению постановлений об административном аресте. Поста- новление об административном аресте выносится народным судьей и приводится в исполнение немедленно органами внутренних дел. Лица, подвергнутые такому взы- сканию, содержатся под стражей в местах, определяемых органами внутренних дел, отдельно от других задержанных или содержащихся под стражей по иным основаниям. Арестованные перед исполнением постановления подвергаются личному досмотру, у них изымаются вещи и предметы, запрещенные в местах содержания под стражей. Арестованные могут использоваться на физических работах без оплаты труда в от- ношении военнослужащих начальнику и коменданту гарнизона, а также и некоторыми другими актами, действующими на транспорте. К конкретному правонарушителю меру дисциплинарного воздействия может приме- нить только непосредственный или вышестоящий руководитель. А в целом носителями дисциплинарной власти являются очень многие субъекты, право осуществлять дисци- плинарное принуждение предоставлено большому кругу органов и должностных лиц. 7. Дисциплинарное принуждение регламентировано многими отраслями права: трудовым, административным, кооперативным, исправительно-трудовым. В основном оно регулируется законодательными актами, но в ряде случаев правительственными постановлениями и даже ведомственными актами (например, актами МВД). 8. Если средства гражданско-правового и административного принуждения могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права, то меры дисциплинарного, как и уголовного воздействия применяются только к конкретным лицам. Дисциплинарное принуждение не только персонифицировано, но и индивидуа- лизировано. Это частично проявляется в том, что в его рамках существует множе- ство санкций и процедур, рассчитанных только на определенную группу лиц. Так, можно выделить особые санкции, применяемые к солдатам и матросам, офицерам и генералам, студентам и аспирантам, руководящим работникам, прокурорам и следо- вателям. Таким образом, дисциплинарное принуждение - это применение на основе юриди- ческих норм в процессе исполнительно-распорядительной деятельности субъектами дисциплинарной (линейной) власти принудительных мер к подчиненным в связи с со- вершением дисциплинарных (а в установленных специальными нормами случаях и иных)правонарушений. Дисциплинарное принуждение в отношении определенной категории субъектов регламентируется той отраслью права, которая целиком или в основном регулирует отношения администрации коллектива с ее членами. Так, применительно к рабочим и служащим действует трудовое право, применительно к заключенным исправительно- трудовое. Административное право закрепляет применение мер дисциплинарного воз- действия в отношении трех групп субъектов (членов административных коллекти- вов): 1) милитаризованных служащих (военнослужащих, военизированных служащих, ат- тестованных работников милиции); 2) обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов); Глава XVI. Дисциплинарное принуждение по административному праву §1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения Дисциплинарное принуждение - один из видов государственного, и ему присущи все общие признаки этого метода управления. В то же время оно обладает рядом особенностей, совокупность которых определяет его качественное своеобразие как самостоятельной разновидности принудительной деятельности. 1. Меры дисциплинарного принуждения применяются чаще всего в связи с дисци- плинарными проступками, но могут быть использованы и для борьбы с другими пра- вонарушениями и даже аморальными деяниями. 2. Дисциплинарное принуждение является внесудебным, оно - разновидность ис- полнительно-распорядительной деятельности. Когда речь идет об органах управле- ния, это очевидно. Но и прокурор, объявляющий выговор подчиненному работнику, осуществляет не прокурорский надзор. 3. Дисциплинарное принуждение осуществляют и органы негосударственных орга- низаций в отношении работающих в них граждан. Таким правом, в частности, наде- лены коллегии адвокатов, профсоюзные комитеты. Они делают это на основании норм трудового права, в соответствии с теми полномочиями, которые закон предоставил работодателям. Процесс разгосударствления увеличит объем дисциплинарного прину- ждения, осуществляемого негосударственными органами и их должностными лицами. 4. Дисциплинарное принуждение может осуществляться только в отношении чле- нов устойчивых коллективов, субъектов постоянных организационных связей (рабочих, военнослужащих, студентов, заключенных т.д.). Обычно становятся чле- нами коллективов добровольно, но многие - на основании приговора суда, акта управления (о призыве, о направлении в ЛТП и др.). 5. Названный выше признак обусловливает содержание дисциплинарного воздей- ствия, для которого характерно широкое использование морально-правовых санкций (например, выговоров). 6. Дисциплинарное принуждение осуществляется субъектами дисциплинарной вла- сти. Обычно ее имеют субъекты линейной власти, руководители коллективов. Исклю- чения из этого правила установлены нормами, предоставившими дисциплинарную власть в отношении военнослужащих начальнику и коменданту гарнизона, а также и некоторыми другими актами, действующими на транспорте. К конкретному правонарушителю меру дисциплинарного воздействия может приме- нить только непосредственный или вышестоящий руководитель. А в целом носителями дисциплинарной власти являются очень многие субъекты, право осуществлять дисци- плинарное принуждение предоставлено большому кругу органов и должностных лиц. 7. Дисциплинарное принуждение регламентировано многими отраслями права: трудовым, административным, кооперативным, исправительно-трудовым. В основном оно регулируется законодательными актами, но в ряде случаев правительственными постановлениями и даже ведомственными актами (например, актами МВД). 8. Если средства гражданско-правового и административного принуждения могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права, то меры дисциплинарного, как и уголовного воздействия применяются только к конкретным лицам. Дисциплинарное принуждение не только персонифицировано, но и индивидуа- лизировано. Это частично проявляется в том, что в его рамках существует множе- ство санкций и процедур, рассчитанных только на определенную группу лиц. Так, можно выделить особые санкции, применяемые к солдатам и матросам, офицерам и генералам, студентам и аспирантам, руководящим работникам, прокурорам и следо- вателям. Таким образом, дисциплинарное принуждение - это применение на основе юриди- ческих норм в процессе исполнительно-распорядительной деятельности субъектами дисциплинарной (линейной) власти принудительных мер к подчиненным в связи с со- вершением дисциплинарных (а в установленных специальными нормами случаях и иных)правонарушений. Дисциплинарное принуждение в отношении определенной категории субъектов регламентируется той отраслью права, которая целиком или в основном регулирует отношения администрации коллектива с ее членами. Так, применительно к рабочим и служащим действует трудовое право, применительно к заключенным исправительно- трудовое. Административное право закрепляет применение мер дисциплинарного воз- действия в отношении трех групп субъектов (членов административных коллекти- вов): 1) милитаризованных служащих (военнослужащих, военизированных служащих, ат- тестованных работников милиции); 2) обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов); 3) лиц, свобода которых временно ограничена на основе норм административно- го права (помещение в лечебно-трудовые и иные профилактории, специальные прием- ники). Нормативной основой дисциплинарного принуждения в отношении военнослужащих и аттестованных работников органов внутренних дел являются общевоинские уставы Вооруженных сил РФ, Положение о службе в органах внутренних дел и Положение о материальной ответственности военнослужащих. Применение дисциплинарных санкций к студентам и аспирантам регламентировано в основном Типовыми правилами внут- реннего трудового распорядка вузов, утвержденных приказом Министра высшего и среднего образования СССР, т.е. ведомственным актом [* Бюллетень МВССО СССР. 1986. № 6.]. Дисциплинарная ответственность многих военизированных служащих, профилакти- руемых тоже в основном регулируется ведомственными актами. А нормативного акта, устанавливающего, какие санкции и в каком порядке можно применять к учащимся вообще нет. По функциональному критерию, непосредственной цели применения среди мер дисциплинарного принуждения можно различать взыскания, восстановительные и иные. Когда используются первые, наступает дисциплинарная ответственность; при- менение восстановительной меры (взыскание ущерба) есть ни что иное, как матери- альная ответственность. К иным следует отнести все меры дисциплинарного воздействия, которые зако- нодатель не включил в число дисциплинарных взысканий, и которые не связаны с возмещением ущерба. Например, отстранение от работы, лишение, ограничение до- пуска к секретной информации, применение оружия командиром в случае открытого неповиновения в боевой обстановке, помещение виновных, находящихся в нетрезвом состоянии на гауптвахту или в камеру временно задержанных сроком на одни сутки. Студенты, «систематически не посещающие занятия по военной подготовке без уважительных причин, уклоняющиеся от прохождения учебных сборов... или нарушаю- щие дисциплину в процессе обучения... приказами ректоров отстраняются от заня- тий по военной подготовке» [* СП СССР. 1990. № 25. Ст. 119.]. Назовем еще такую меру, как доставление под конвоем на гарнизонную или войсковую гауптвахту воен- нослужащих, подвергнутых аресту. Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в числе иных много мер пресечения как самостоятельных, так и процессуальных. §2. Дисциплинарная ответственность по административному праву Дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий субъектами дисциплинарной власти на основе административно-правовых норм на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения. Она является составной, но достаточно самостоятельной частью дисциплинарного принуждения. Ее важнейшие отличительные особенности: 1) дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений (например, на основании ст. 16 КоАП) и даже порочащих действий. Так, в ст. 26 Закона РФ «О статусе военнослужащих» сказано: «За проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины, норм морали и воинской чести, военнослужащие несут дисциплинарную ответственность...»; 2) она состоит в применении карательных санкций - дисциплинарных взысканий; 3) право на ее осуществление принадлежит субъектам линейной власти; она, как правило, реализуется в рамках линейной власти, в отношении линейно подчи- ненных руководителю членов коллектива; 4) основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулиру- ются различными отраслями права, а в рассматриваемых нами случаях они урегули- рованы административным правом. На основе административно-правовых норм к дисциплинарной ответственности могут привлекаться десятки миллионов лиц. Это милитаризованные служащие, обу- чающиеся (учащиеся, студенты, аспиранты и др.) и лица, свобода которых ограни- чена в административном порядке. Все они являются членами административных кол- лективов. Дисциплинарный проступок - один из видов правонарушений. Это вредное, анти- общественное виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива, и со- стоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыванием лица в данном коллек- тиве. За совершение дисциплинарного проступка на виновного может быть наложено дисциплинарное взыскание. Виды и размеры этой разновидности карательных санкций устанавливаются нор- мативными актами. Цель их использования общая и частная превенция правонаруше- ний - достигается как их содержанием, так и процедурой применения. Дисциплинар- ные взыскания ухудшают правовое положение наказанного, на определенное время создают для него состояние наказанности. Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых кол- лективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санк- ций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение, исключение). И действуют они, как правило, лишь пока гражданин на- ходится в коллективе, служит. Набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей. Так, для студентов, ас- пирантов, слушателей подготовительных отделений вузов - это замечание, выговор, строгий выговор, исключение, а для лиц рядового и младшего начальствующего со- става МВД - это замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, лишение нагрудного знака, сниже- ние в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел. К дисциплинарной ответственности военнослужащие, лица рядового и начальст- вующего состава МВД по общему правилу могут привлекаться до истечении 10 суток с того дня, как командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке, а студенты, аспиранты - не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 5 месяцев со дня его совершения. Налагается дисциплинарное взы- скание приказом компетентного должностного лица или решением коллегии. В Воору- женных силах, органах МВД взыскания могут налагаться устно. До наложения взы- скания должно быть проведено расследование обстоятельств дела и члену коллекти- ва обязательно должна быть предоставлена возможность дать устно или письменно объяснение. Приказ о наложении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его приме- нения объявляется виновному под расписку. Как акт управления он вступает в силу немедленно. Если начальник избрал взыскание организационного характера (понижение в должности, увольнение (исключение) и т.п.), его нужно выполнить реально. В отношении военнослужащих, сотрудников милиции взыскания должны быть исполнены не позднее месячного срока со дня издания приказа. По истечении ме- сячного срока давности дисциплинарное взыскание не может быть приведено в ис- полнение, но оно подлежит учету. Взыскания, налагаемые на милитаризованных служащих заносятся в их служебные карточки. Сотрудник органа внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него дисци- плинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до министра внутренних дел РФ, а в установленных законом случаях - в суд. Так, он вправе в месячный срок со дня вручения приказа об увольнении обжаловать его в суд. Но по общему правилу лица, на которых дисциплинарные взыскания налагаются на основе норм административного права, обжалуют их в административном порядке. Дисциплинарное взыскание по общему правилу считается снятым при наличии двух условий: истек годичный срок давности, лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности. Устные взыскания автоматически утрачивают силу по истечении одного месяца (ст. 39 Положения о службе в органах внутренних дел). Состояние наказанности может быть прекращено и досрочно приказом того руко- водителя, который наложил взыскание. Дисциплинарным уставом Вооруженных сил не установлен срок, по истечении ко- торого дисциплинарное взыскание утрачивает силу, а значит, состояние наказанно- сти автоматически не может прекращаться. Взыскание может быть отменено приказом командира в порядке поощрения военнослужащего. §3. Материальная ответственность по административному праву Административная и дисциплинарная ответственность состоит в применении взы- сканий, т.е. карательных санкций с целью общей и частной превенции правонаруше- ний. А материальная - это применение восстановительных санкций для того, чтобы возместить причиненный имущественный ущерб. Поэтому она наступает, если госу- дарству действительно причинен: 1)прямой, реальный ущерб; 2) при исполнении служебных обязанностей; 3) противоправным деянием; 4) виновно; 5) между противоправным деянием и наступившим ущербом имеется причинная связь. Административным правом регламентируется только материальная ответствен- ность военнослужащих и аттестованных работников МВД. Соответствующие нормы со- держатся в Положении о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. [* СП СССР. 1990. № 25. Ст. 119.]. Справедливо мнение о том, что «нет оснований противопоставлять гражданско- правовую ответственность за причинение вреда материальной ответственности: оба вида ответственности являются реализацией правовосстановительных санкций» [* Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 159.]. Но, с другой стороны, материальная ответственность реализуется в рамках коллектива, соответствующие полномочия - часть дисциплинарной власти линейного руководителя, ущерб взыскивается с члена устойчивого коллектива. Поэтому в от- личие от гражданской ответственности размеры взыскания связываются с размерами должностного оклада (заработной платы), дифференцируются в зависимости от сте- пени вины, выполняемой работы [* См.: Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 161-163.]. Очень важно также отметить, что материальная ответствен- ность наступает, когда причиненный ущерб связан со служебной деятельностью. От дисциплинарной этот вид ответственности отличает то, что размер применяемых санкций зависит нередко не от степени вины, а от размера наступившего в резуль- тате виновных противоправных действий вреда (1); виновный может добровольно возместить причиненный вред полностью или частично (2); санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия (3). Карательные и правовосстановительные санкции дополняют друг друга, могут применяться одновременно к одному лицу;,«Возмещение ущерба военнослужащими и призванными на сборы военнообязанными производится независимо от привлечения их к административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), ко- торым причинен ущерб государству» [* Ст. 3 Положения о материальной ответствен- ности военнослужащих за ущерб, причиненный государству]. Взыскание ущерба с во- еннослужащих, работников МВД является разновидностью дисциплинарного принужде- ния. Административным правом регулируется не только основание, но и порядок при- влечения названных выше лиц к ответственности. Он существенно отличается от по- рядка взыскания ущерба с рабочих и служащих, закрепленного трудовым правом. Меры материальной ответственности, установленные нормами административного права, применяются в административном процессе. На основании Положения о мате- риальной ответственности военнослужащих имущественный ущерб может быть взыскан с любых военнослужащих (1), призванных на сборы военнообязанных (2), курсантов военно-учебных заведений (3), а также с лиц рядового и начальствующего состава МВД СССР (4), если он причинен при исполнении ими служебных обязанностей. Поло- жение устанавливает три вида материальной ответственности названных лиц: огра- ниченную, полную, повышенную. По общему правилу они несут ограниченную ответственность, с них взыскивает- ся прямой действительный ущерб. Имущественная ответственность в размере полного ущерба наступает, если он причинен: 1) умышленным уничтожением, порчей, повреждением, незаконным расходованием военного имущества или другими умышленными действиями. 2) приписками, искажениями отчетных данных; 3) недостачей, уничтожением или порчей подотчетного имущества; 4) лицом, находившимся в нетрезвом состоянии; 5) деянием, содержащим признаки преступления. Повышенная ответственность - в кратном (от двух до десятикратного) размере - может наступить за ущерб, причиненный хищением, промотанием, недостачей обо- рудования, обмундирования, специальной одежды и обуви, валютных ценностей, из- делий из драгоценных металлов и камней и некоторых иных видов военного имущест- ва. Установлен следующий порядок взыскания ущерба. Командир (начальник) воин- ской части, учреждения, предприятия при обнаружении ущерба немедленно назначает административное расследование. Оно должно быть закончено в месячный срок. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим командиром, но не более, чем на один месяц. Если причины, размер ущерба и виновные лица установ- лены ревизией, проверкой, следствием, расследование может не проводиться. В месячный срок со дня окончания расследования, поступления материалов ре- визии, следствия командир издает приказ о взыскании соответствующей суммы. При- каз объявляется под расписку виновному, который вправе его обжаловать вышестоя- щему командиру (начальнику). Жалоба не приостанавливает удержания, но при отме- не приказа удержанные суммы возвращаются. Если ко дню увольнения, окончания сборов лицо не возместило причиненного им государству ущерба, оставшаяся за ним задолженность взыскивается в бесспорном порядке. Глава XVII. Специальные административно-правовые режимы §1. Понятие и виды административно-правовых режимов В юридической науке понятие правового режима разрабатывалось в основном в рамках общей теории права. Оно позволяет выявить особенности юридического регу- лирования определенного участка деятельности, специфику правового инструмента- рия, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия. Правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отноше- ний) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими норма- ми и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств. Правовой режим задается параметрами двоякого рода: во-первых, особым социальным статусом регу- лируемых им общественных отношений (социальный режим объекта), обособливающих- ся, как правило, специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особой правовой материи, закрепляющей принципы, формы и методы деятельности, права и обязанности субъектов. Понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень же- сткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности» [* Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.]. Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производ- ные, вторичные режимы. К первым, лежащим в самой основе правовой действительно- сти, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права [* Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 162-163.]. Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования - от- раслевой юридический инструментарий, опосредованных отраслевым методом правово- го воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли. На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня - режимы социальных процессов, видов деятельности, специ- альных объектов (предметов) и территорий. Так, в основе режимов границы, труда и отдыха, землепользования лежит общая регулятивная направленность того или иного отраслевого режима. Административно-правовой режим - это определенное сочетание административ- но-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции. Конструкция из способов правового регулирования, пропуская через себя админист- ративно-правовой метод, «выталкивает» на передний план позитивные обязывания и запреты. Правовое воздействие осуществляется на властно-императивных началах, когда юридическая энергия поступает от наделенного властными полномочиями субъ- екта, создавая тем самым отношения субординации, подчинения. Что касается конкретных параметров функционирования того или иного админи- стративно-правового режима, то они могут существенно различаться. И это прояв- ляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязы- ваний, или более развернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций по использованию своих возможностей для реализа- ции субъективных прав, по глубине изменений в конституционном статусе граждан и организаций, по количеству функциональных обязанностей, лежащих на органах го- сударственного управления, по времени и территории действия и другим критериям. К административно-правовым относятся режимы территорий (зона экологического бедствия); режимы отдельных объектов и документов (источники повышенной общест- венной опасности наркотики, яды и др.); режимы видов деятельности (функционирование Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций). По временному аспекту действия различаются режимы постоянные (паспортный, секретности) и временные, ситуационные, связанные с экстремальными обстоятель- ствами (карантин, чрезвычайное положение). По территориальному критерию режимы делятся на общегосударственные (федеральный и республик, входящих в РФ) и ре- гиональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования). Большую роль в формировании правовой основы административно-правовых режи- мов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно- правоприменительными понимаются такие, содержащие нормы права, решения, которые исполнительные органы принимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная ад- министрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час. В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме норматив- но-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правопримени- тельную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призван- ных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей. Организационная деятельность выражается в создании особых правоприменительных структур и меха- низмов их координации, в сборе и обработке информационных данных о функциониро- вании объекта, разработке комплексных программ взаимодействия всех субъектов, обеспечивающих поддержание режима. Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с реше- нием экономических, материально-технических вопросов: подготовкой сил и средств, обслуживающих функционирование режима, созданием специальных фондов и источников финансирования, оказанием помощи пострадавшим, осуществлением спаса- тельных, ремонтных работ и т.д. Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый процесс. В определенные периоды жизнедеятельности социума происходит кумуляция и резкое обострение социальных и техногенных противоречий, противоречий между природой и обществом. В свою очередь, это влечет за собой возникновение этниче- ских и социальных, политических и военных конфликтов, экологических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т.п. Экстремальные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения значительных материаль- ных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социальной системы и требуют безотлагательного принятия неординарных мер и прежде всего правовых, организационных, экономических, материально-технических. Только в 1992 г. на территории Российской Федерации произошли 1273 чрезвы- чайные ситуации, при этом пострадали более 24,6 тыс. человек, в том числе 1353 человека погибли. Материальный ущерб только по установленным данным составил более 400 млрд. руб. По сравнению с 1991 г. их количество увеличилось более чем в два раза. Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на ма- гистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и системах жизне- обеспечения городов, случаев массовых отравлений и опасных инфекционных заболе- ваний людей. Наряду с ростом чрезвычайных ситуаций техногенного характера следует отме- тить и увеличение чрезвычайных ситуаций природного характера (238 происшест- вий). Не все здесь зависит от капризов погоды, определенную лепту вносит и сам человек. Например, лесные пожары нанесли ущерб народному хозяйству на 150 млрд. рублей. От инфекционных заболеваний пострадали более 20 тыс. человек. В 1992 г. наблюдалось 143 стихийных гидрометеорологических явления и резких изменений по- годы, которые нанесли значительный ущерб отраслям экономики и в ряде случаев явились причиной гибели людей. Экстремальная (чрезвычайная) ситуация (ЧС) представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угрозу безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и требующих для своего урегулирова- ния иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы, чем те, кото- рые действуют в обычных условиях. Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридиче- ского инструментария, можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к административно-правовым: их содержание реализуется посредством юридико-организационного воздействия органов управления; при определении право- вого положения субъектов используется административно-правовой инструментарий. Но чрезвычайные режимы обладают своей спецификой, возводя на базе режима отрас- ли административного права собственную регулятивную конструкцию, как бы «выжимая» из административно-правовой ткани все, что касается запретов, власт- но-принудительной функции. Для стабилизации обстановки требуется беспрекослов- ное выполнение нормативных и индивидуальных указаний, максимальное подчинение воли субъектов общей цели - спасению жизни, здоровья и имущества людей, ограни- чению ряда институтов демократии. Чрезвычайные режимы - это специальные правовые режимы жизнедеятельности на- селения, осуществления хозяйственной деятельности, предпринимательства и функ- ционирования органов власти на территории, где возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, уста- навливают меры, которые используются для урегулирования ситуации. Выбор того или иного чрезвычайного режима зависит от остроты сложившегося положения, степени кризисности ситуации. Можно выделить следующие критерии: - степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность; - временной аспект протекания чрезвычайных процессов; - масштабность; - комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общест- венной жизни; - разнопорядковость последствий, их цепной характер. Оценивая экстремальную ситуацию, компетентному органу приходится выбирать тот юридический инструментарий, с помощью которого он обеспечит стабилизацию обстановки, устранение угрозы безопасности, восстановление нормальной жизнедея- тельности. Анализ действующего права позволяет сделать вывод, что законодательство за- крепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: «особое», чрезвычай- ное и военное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уделил режиму чрезвычайного положения (ЧП). §2. Правовой режим чрезвычайного положения Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм, закре- пляющих право соответствующих органов государственной власти вводить ЧП, со- ставляют Закон РФ «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, - законы РФ «О милиции», «0 внутренних войсках Мини- стерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности» и др. Режим чрезвычайного положения при наличии ЧС вводится в установленном зако- ном порядке компетентными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения такого правового режима. Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граж- дан, коллективных субъектов права; 2) изменение системы управления путем обра- зования новых исполнительных органов, перераспределения компетенции, предостав- ления дополнительных полномочий. Цели введения режима ЧП - нормализация в кратчайшие сроки обстановки, уст- ранение угроз безопасности, восстановление законности, нормальной деятельности, оказание помощи пострадавшим гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного бедствия. «Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятель- ства, служащие основанием для введения ЧП, представляют собой реальную, чрезвы- чайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю рес- публики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер» (ст. 3 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении»). Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии: а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества - эпидемии, эпизоотии, крупные аварии; б) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представ- лять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. Здесь законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или собы- тий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления ре- альной опасности - задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы; в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, общественный порядок, межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества; г) степень кризисности чрезвычайной ситуации, которая должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточными и что для ее урегулирования необхо- димо применение чрезвычайных мер. Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и тому подобным, если они создают угрозу жизни и безо- пасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов (п. «а» ст. 4); 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и требующими проведе- ния аварийно-спасательных и восстановительных работ. «Состояния социальной напряженности бывают двух видов: 1) вызванные исключительно социальными причинами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфлик- ты, блокада отдельных местностей); 2) вызванные стихийными бедствиями, техногенными или биологическими факто- рами. Первые требуют принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применению строгих санкций, серьезных и разумно широких ограничений социально- экономических, политических и личных прав и свобод граждан, т.е. введения чрез- вычайного положения. Вторые характеризуются тем, что государство оказывает по- страдавшим гражданам быструю и эффективную помощь, организует аварийно- спасательные работы, обеспечивает порядок и дисциплину, прибегая с этой целью к минимальным ограничениям и санкциям, т.е. вводит состояние национального или регионального бедствия» [* Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия. Государство и право. 1993. № 2. С. 50.]. В условиях стихийных бедствий управленческое воздействие направлено на лик- видацию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содействие деятельности органов власти и иных организаций. В соот- ветствии с этими задачами государственные органы могут применять следующие ме- ры: временно выселять граждан из районов, опасных для проживания с обязательным предоставлением жилища; проводить санитарно-противоэпидемические мероприятия; устанавливать особый режим работы предприятий, учреждений, организаций; в ис- ключительных случаях проводить мобилизацию трудоспособного населения и транс- портных средств граждан. ЧП, объявляемое в связи с возникновением массовых беспорядков, представляет собой жесткий административно-правовой режим ограничений и запретов, основу ко- торого составляют меры предупредительно-пресекательного характера. Предусматри- вается возможность ограничения свободы печати; приостановления деятельности по- литических партий и других общественных организаций, препятствующих нормализа- ции обстановки; ограничения продажи оружия, спиртных напитков, а в исключитель- ных случаях изъятия у граждан и организаций предметов и веществ, использование которых в условиях ЧС угрожает общественной безопасности; выдворения нарушите- лей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, за пределы территории, на которой объявлено ЧП, установление комендантского часа. Известно, что законы - нормативные акты, обладающие высшей юридической си- лой. Помимо всего прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами, принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства есть исключения, одно из которых - предоставление Президенту права издавать указ о введении ЧП. Думает- ся, что в данном случае законодатель не нарушил конституционный режим. Чрезвы- чайный указ носит временный характер, он обусловлен особыми обстоятельствами, и такое право делегировано главе исполнительной власти законом. Предоставление Президенту права вводить ЧП вполне оправдано. Исполнительная власть имеет в своем распоряжении эффективный механизм оперативного реагирования на кризисные ситуации, отсюда ее возможность наиболее быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий. А его дальнейшее функционирование будет зависеть от решения за- конодательного органа - Государственной Думы. Чрезвычайный указ как акт управ- ления сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в те- чение 72 часов - в период между сессиями. После утверждения Государственной Ду- мой РФ чрезвычайного указа он становится актом, имеющим силу закона, а значит, правомерно приостанавливает действие некоторых установленных законами норм. В акте об установлении режима ЧП должны быть названы: а) обстоятельства, послужившие основанием для его введения. Это может быть указание на конкретное явление, например, землетрясение и те социальные послед- ствия, которые оно вызвало; указание на обострение развития социального кон- фликта, выразившегося или в антиконституционных действиях местных органов вла- сти, или в открытом насильственном столкновении; б) обоснования необходимости введения ЧП; в) государственные органы, ответственные за осуществление режима ЧП, и точ- ные границы чрезвычайных полномочий этих органов; г) границы территории, на которой вводится ЧП; д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный срок, на который вво- дится ЧП. Время начала режима ЧП может быть обозначено при помощи часа и даты (например, с 22 часов 4 июня), либо просто даты. Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в законную силу, за исключением обстоятельств, требующих не- отложных мер по спасению населения, когда ЧП вводится немедленно и без преду- преждения. Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превы- шать 30 дней, а вводимого на части ее территории, включая территории республик, входящих в состав РФ, - 60 дней. По истечении этого срока ЧП прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета России. Законо- дательство предусматривает два основных варианта прекращения режима ЧП. Отмена чрезвычайного положения. Орган, объявивший ЧП, или Государственная Дума РФ вправе отменить его до истечения установленного срока. 2. Прекращение чрезвычайного положения. Режим ЧП носит временный характер, он устанавливается на точно определенный срок. Истечение этого срока является юридическим фактом, прекращающим его действие. Верховный Совет РФ вправе при- нять постановление о продлении действия ЧП Чрезвычайное положение отменяется также в случае, если Государственная Дума не согласится с оценкой Президентом возникшей экстремальной ситуации и не утвердит чрезвычайный указ. Отмена (прекращение) чрезвычайного положения влечет за собой следующие пра- вовые последствия: а) утрачивает силу действие правовых норм и актов, принятых для обеспечения режима, - приказы коменданта, решения чрезвычайных комиссий и комитетов; б) прекращаются те правоотношения, которые возникли на основании чрезвычай- ного законодательства, кроме тех, относительно которых есть специальное указа- ние, что они продолжают действовать и после отмены ЧП. Так, прекращается произ- водство по делам о нарушениях режима ЧП, а лица, подвергнутые административному аресту, подлежат немедленному освобождению. Примером правоотношений, продолжаю- щихся после отмены режима ЧП, являются отношения по возмещению гражданам и ор- ганизациям, пострадавшим при чрезвычайных обстоятельствах, имущественного вреда и оказание другой необходимой помощи; в) ликвидируются все «чрезвычайные» органы, организационные структуры, обеспечивающие осуществление режима ЧП. Чрезвычайная ситуация видоизменяет общественные отношения, являющиеся объ- ектом управленческого воздействия и тем самым влияет на субъекты управления, управленческую подсистему. Структура аппарата управления зависит от той среды, в которой ему приходится функционировать. Качественные изменения в последней предполагают появление новых форм государственного управления. Чрезвычайное законодательство России предусматривает, во-первых, введение прямого президентского правления, при котором органы исполнительной власти тер- ритории, на которой введено ЧП, ставятся в прямое подчинение Президенту, либо назначаемому им или Государственной Думой РФ органу. Во-вторых, создание специальных временных органов временных администраций, комитетов, штабов, являющихся федеральными органами власти, которым могут быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления территории, где введено ЧП. В-третьих, в исключительных случаях, например, вооруженного этнического конфликта или массовых беспорядков МВД РФ и Министерство безопасности РФ по по- ручению Государственной Думы РФ могут создать совместный оперативный штаб и на- значить коменданта территории, на которой введено ЧП. Комендант издает приказы и распоряжения, регулирующие вопросы поддержания режима ЧП, направляет и коор- динирует деятельность правоохранительных органов. В качестве примера (к счастью, он пока единственный) можно привести извле- чения из положения о Временной администрации, утвержденного Указом Президента РФ от 27 марта 1993 г. [* РГ. 1993. 2 апреля] «Временная администрация на территориях части Пригородного района и приле- гающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ин- гушской Республики - временный федеральный государственный орган, осуществляю- щий режим чрезвычайного положения. Временная администрация состоит из главы Временной администрации, его за- местителя, штаба Временной администрации и иных подчиненных главе Временной ад- министрации управленческих структур. Она возглавляет систему органов исполни- тельной власти на период чрезвычайного положения. В целях осуществления режима чрезвычайного положения Временная администра- ция: - осуществляет меры по предотвращению проведения митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; - осуществляет меры по предотвращению забастовок; - руководит временным изъятием у граждан, предприятий и организаций огне- стрельного и холодного оружия, боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а также у предприятий и организаций - радиоактивных веществ и военной техники; - устанавливает особый режим въезда и выезда, а также особый порядок пере- движения в зоне чрезвычайного положения, включающий досмотр транспортных средств; - устанавливает усиленную охрану общественного порядка, а также объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; - приостанавливает после предварительного предупреждения деятельность обще- ственных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстанов- ки; - устанавливает виды и режим проверки документов, а в исключительных случа- ях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, - личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств; - принимает решения о выдворении нарушителей общественного порядка, не яв- ляющихся жителями данной местности, за их счет к месту их постоянного прожива- ния или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение; - устанавливает особый режим вещания по радио и телевидению, а также выпус- ка печатных изданий. Глава Временной администрации и его заместитель назначаются Президентом Российской Федерации. Глава Временной администрации подчинен Президенту Россий- ской Федерации непосредственно». Увеличение полномочий органов управления в условиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В результате это- го, с одной стороны, «блокируется» реализация прав и свобод граждан, с другой - устанавливаются дополнительные обязанности в виде запретов [* Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 122.]. Например, предусмотрена возможность ограничивать реализацию права граждан на свободное избрание места жительства; государственным органам даны полномочия выселять граждан из районов, опасных для проживания; изымать у граждан и орга- низаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, ис- пользование которых влияет на состояние общественной безопасности. Установление относительного запрета на проведение собраний означает, что право граждан на свободу собраний переводится с общедозволительного типа регу- лирования на разрешительный; чрезвычайные органы могут разрешить проведение со- браний какой-либо общественной организации, если исходя из складывающейся си- туации это не вызовет нарушения правопорядка. К абсолютным запретам можно отне- сти запрет на проведение забастовок. Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализа- ции прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных (муниципальных) органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях «трансформируется» в их право прекратить на- чавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем установления запретов, от- каза создавать условия для нее. Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества, свобода слова, пе- чати, собраний, право на объединение в общественные организации, право на лич- ную неприкосновенность и т.д. Чрезвычайное законодательство предоставляет госу- дарственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на со- вершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его. В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на осуществ- ляемые права административно-правовые ограничения, например, особый режим въез- да и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия. В условиях чрезвычайного положения увеличивается интенсивность администра- тивно-правового регулирования. Это выражается в следующих юридических призна- ках. 1. Охват административно-правовым регулированием более широкого круга обще- ственных отношений. При экстремальной ситуации возникает необходимость в регла- ментации тех общественных отношений, которые уже были урегулированы, однако в результате социального взрыва перестали поддаваться нормативно-организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое регулирование в чрезвычайных ус- ловиях осуществляется в форме административно-правовых предписаний, в частно- сти, запретов и ограничений. Аппарату управления предоставляется право: а) временно изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций огне- стрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические средства; б) вносить изменения в планы работы предприятий и организаций, устанавли- вать особый режим их работы и т.д. 2. Усиление мер административно-правовой ответственности. Этот признак выражен в: а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступ- ков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов); б) увеличении штрафных санкций за отдельные виды правонарушений; в) установлении особых административно-процессуальных правил. В административной юрисдикции вводится новая фигура - комендант района чрезвычайного положения. Чрезвычайный юрисдикционный режим устанавливает специ- альную подведомственность. К примеру, правонарушение, предусмотренное ст. 1601 КоАП, в условиях ЧП рассматривается не административными комиссиями, а едино- лично народным судьей либо начальником органа внутренних дел или его заместите- лями, либо комендантом отдельной местности. До трех суток сокращается процессу- альный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях. §3. Режимы особого и военного положения «Особое» положение - это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальные ситуации, диктующие необходимость применения особых мер, по жесткости и объему правоограничений значительно уступающих тем мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения. Экстремальная ситуация, дающая основания установить «особое» положение, как правило, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, на- рушением обычных процессов хозяйственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции, без рас- ширения их административно-властных полномочий. Вот некоторые примеры особых условий, когда устанавливался режим «особого» положения: полная остановка водо- заборных сооружений в г. Калининграде; резкий подъем паводковых вод в Астрахан- ской области; заражение фенолом системы питьевого водоснабжения в г. Уфе; раз- лив нефтепродуктов в Корсаковском морском порту. Законодатель не определяет точного перечня мер, которые могут быть исполь- зованы при возникновении особых условий, ограничиваясь формулировками: «осуществление неотложных мер», «особые меры, связанные со спасением жизни лю- дей...» и т.п. Например, в случае опасности распространения инфекционных заболеваний людей на отдельной территории или в населенных пунктах правительство или местная ад- министрация могут вводить особые условия хозяйствования и режимы жизни населе- ния. Или, в случае объявления участка территории зоной экологического бедствия на ней прекращается деятельность хозяйствующих субъектов, кроме связанных с об- служиванием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительст- во, реконструкция хозяйствующих объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования. В условиях «особого» положения применяются также следующие меры: - установление особого режима въезда и выезда граждан, а также ограничение свободы передвижения; ограничение движения транспортных средств и других материально-технических ресурсов хозяйствующих субъектов. В особых условиях необходимо создать специальный организационно- управленческий механизм: временные структурные единицы с компетенцией, позво- ляющей им решать задачи надведомственного характера. Например, в соответствии со ст. 102 Водного кодекса РФ осуществление мер по ликвидации стихийных бедст- вий, вызванных вредным воздействием вод, проводится противопаводковыми и други- ми специальными комиссиями. В соответствии со ст. 24 Закона РФ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» для оперативного руководства и коор- динации деятельности организаций, предприятий и граждан по предупреждению и ли- квидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные противоэпидемические ко- миссии. Меры, используемые органами управления в особых условиях для ликвидации экстремальной ситуации, могут быть подразделены на административно-правовые и специально-организационные: К последним относятся противоэпидемические (принудительная госпитализация и изоляция), оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов, противопаводковые и противопожарные инже- нерно-технические мероприятия. Таким образом, особые меры, составляющие содержание «особого» положения, отличаются от чрезвычайных мер режима чрезвычайного положения: во-первых, по- рядком установления - по решению как центральных, так и местных органов госу- дарственной власти; во-вторых, по степени жесткости и объему правоограничений; в-третьих, по характеру изменения организационно-управленческого механизма, управляющей подсистемы. До сих пор речь шла о территориальных экстремальных правовых режимах. Одна- ко чрезвычайные условия требуют создания не только специальных территориальных, но и специальных режимов отдельных видов управленческой деятельности. В частно- сти, это касается режимов функционирования Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС). РСЧС объединяет органы государствен- ного управления РФ всех уровней, различные общественные организации, в компе- тенцию которых входят функции, связанные с безопасностью и защитой населения, реагированием и действиями в чрезвычайных ситуациях. В зависимости от обстанов- ки различают три режима функционирования РСЧС: режим повседневной деятельности, режим повышенной готовности и чрезвычайный режим. Чрезвычайный режим - это функционирование системы при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время, а также в случае применения возможным противником современных средств поражения. Решения о введении того или иного режима принимают ГКЧС России, соответст- вующие комиссии по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки. Вве- дение чрезвычайного режима означает: организацию защиты населения; выдвижение сил и средств в район ЧС; организацию работ по ликвидации ЧС. В соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об обороне» военное положение вводится на всей территории РФ или в отдельных ее местностях с объявлением состояния войны, а также при наличии непосредственной угрозы военного нападения другого государства или группы государств на РФ. Решение об объявлении военного положения принимает Президент РФ в случае внезапного вооруженного нападения на РФ. Регулирование режима военного положения определяется характером и степенью угрозы общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью граждан во время войны. В период военных действий разрушаются нормальные общественные взаимосвязи, изменяется работа управленческого механизма. Социальная среда в районе военных действий практически выходит из-под нормативного воздействия обычного законодательства. В этой связи на режим военного положения возлагаются задачи стабилизации системы общественных отношений, обеспечения работы государ- ственных институтов, общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, режим военного положения должен обеспечить успешное действие вооруженных сил. Объявление военного положения означает приостановление действия ряда кон- ституционных норм. Но как бы ни были широки административные полномочия власти, предоставляемые ей режимом военного положения, они должны быть закреплены в за- коне. Думается, что режим военного положения может быть урегулирован специальным законом, а установлен - высшим законодательным органом страны либо Президентом одновременно или после того, как будет принято решение об объявлении состояния войны. Военное положение, очевидно, может объявляться также в случае вторжения или нападения вооруженных сил или нерегулярных вооруженных формирований другого государства хотя бы и без объявления войны на территорию страны, а также в слу- чае реальной угрозы перечисленных действий. Военное положение объявляется вплоть до прекращения состояния войны, втор- жения, нападения, блокады территории России или отдельных ее местностей или устранения реальной угрозы перечисленных действий. Исполнительно- распорядительные полномочия на территории страны или в отдельных ее местностях, объявленных на военном положении, передаются уполномоченным органам (военачальникам) в соответствующих местностях. Формы управления на территориях определяются военной обстановкой. В районах боевых действий и в прифронтовой полосе административная власть передается во- енному командованию. Ему же принадлежит вся полнота власти там, где в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствуют органы государственной власти. Военное командование на территориях, не входящих в район непосредственных военных дей- ствий, где продолжают действовать местные органы власти, наделяется дополни- тельными полномочиями в области обороны, обеспечения государственной безопасно- сти, охраны общественного порядка. Остальные вопросы общественной жизни должны решаться гражданскими органами, полномочия которых в условиях военного положе- ния могут быть изменены. Необходимо четко разграничить режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности исходит от внутренних социальных конфликтов, и режим воен- ного положения, призванный способствовать преодолению внешней угрозы, достиже- нию победы над воюющей стороной. Хотя в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения, вызван- ного стихийным бедствием, Президент РФ по поручению парламента может принимать меры по привлечению вооруженных сил для обеспечения безопасности, но социально- правовая функция этих воинских частей отлична от той, которую они выполняют при военном положении. В условиях ЧП они играют вспомогательную роль, выполняют распоряжения и приказы гражданских властей. Итак, экстремальные ситуации, вызываемые экстраординарными событиями и об- стоятельствами, характеризуются наличием реальной или потенциальной угрозы безопасности личности, обществу и государству. Для ликвидации опасности и упо- рядочения экстремальной ситуации, приведения ее в урегулированное состояние применяется специальное юридико-организационное воздействие, реализуемое при помощи чрезвычайных режимов. В зависимости от остроты экстремальной ситуации происходит выбор того или иного чрезвычайного режима, которые различаются по: а) субъектам управленческого воздействия; б) жесткости применяемых мер; в) характеру используемого нормативного материала. §4. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации Процесс обретения Россией государственности включает в себя и процесс обре- тения границ. Любое государство обеспечение своей безопасности начинает с Госу- дарственной границы. Протяженность Государственной границы России на суше, по воде - 58 тысяч километров. Большая часть этой линии - бывшие границы СССР, но велика и протя- женность новых границ - с бывшими союзными республиками. Понятие государственной границы включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический. Прежде всего это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории РФ, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета. Юриди- чески граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами РФ и бывшего СССР 1 апреля 1993 г. был принят Закон «О Государственной границе Российской Фе- дерации». В п. 2 постановления Верховного Совета о порядке введения этого зако- на в действие сказано: до заключения договоров о прохождении Государственной границы РФ с сопредельными государствами - бывшими союзными республиками СССР придать границе с этими государствами статус Государственной границы. Технический критерий - это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны. Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безо- пасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способ- ствует установлению добрососедских отношений с ними. Охрана Государственной границы важное условие защиты политических, экономических интересов и санитар- ного благополучия РФ. Ее эффективность зависит от умелого использования юриди- ческого инструментария, закрепления надежного режима охраны границы (1), выде- ления необходимого количества средств (2), создания специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и с другими государственными, муниципальными службами (3). Политическая охрана преследует цель не допустить незаконного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны - предот- вращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялись инфекции, опасные для людей, фауны и флоры. Режим охраны границы состоит из таких элементов: 1) режима границы; 2) пограничного режима; 3) режима в пунктах пропуска через границу; 4) особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и военно-морского Флота. Режим государственной границы включает в себя правила: а) ее содержания, которыми регулируется порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек; б) пересечения границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осу- ществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Прави- тельства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересече- ния границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в об- ратном направлении. Мирный проход через территориальные воды РФ иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют вглубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета; в) пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально уста- новленных пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пере- сечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разреше- ний на пересечение; г) ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не долж- на создавать помехи содержанию границы; д) разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы. Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных пра- вил, признаются нарушителями Государственной границы. Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, прожи- вающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекшие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков пре- ступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности. В случаях, когда в отношении этих лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством, Пограничные войска выдворя- ют их за пределы Российской Федерации. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства уведомляются власти государства, на (или через) территорию ко- торого они выдворяются, если это предусмотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством. В таком же порядке выдворяются нарушители, при- влеченные к административной ответственности, в отношении которых приняты реше- ния об их административном выдворении. Прибывшие в пункты пропуска через Государственную границу граждане Россий- ской Федерации, утратившие документы на право въезда в Российскую Федерацию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска через Государст- венную границу на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов. Хотя в законе сказано, что лица «оставляются», на самом деле речь идет о задержании. Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования погранич- ных инцидентов на определенные участки Государственной границы Правительством Российской Федерации назначаются пограничные представители Российской Федерации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители). Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными представителями или представителями Министерства обороны Российской Федерации, разрешаются по ди- пломатическим каналам. Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной полосе, тер- риториальных водах РФ и внутренних водах, имеющих выход к границе с целью соз- дания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются выс- шими и центральными федеральными органами, а также органами республик в составе РФ, краев, областей, автономной области и автономных округов. Пограничный режим включает правила: а) определения пограничной полосы. В нее включается полоса местности шири- ной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских бере- гов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную поло- су могут не включаться территории населенных пунктов санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также мес- та массового отдыха, активного водопользования. На въездах в пограничную полосу устанавливаются предупреждающие знаки. Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная полоса может не устанавливаться; б) въезда (прохода) временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, инди- видуальным или коллективным пропускам, выдаваемым Пограничными войсками на ос- новании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и обще- ственных объединений. Правилами могут устанавливаться места, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной полосе лиц и транспортных средств; в) хозяйственной промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной полосе. Конкретные работы, меро- приятия проводятся с разрешения Пограничных войск; г) учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду. Эти средства, используемые в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования. Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осу- ществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных. Они устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям мини- стерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с Пограничными войсками, с учетом интересов сопредельных и других иностранных го- сударств. Режим в пунктах пропуска регулируется транспортными министерствами и ведом- ствами Российской Федерации, актами, согласованными с Пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации. На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска через Государст- венную границу. Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: Законом РФ, актами центральных органов исполнительной власти РФ и начальников станций, портов, аэродромов. Рассматриваемый режим включает правила: а) устанавливающие порядок въезда (выезда) лиц, транспортных средств, ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах пропуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым админист- рацией аэропортов, транспортных предприятий по согласованию с Пограничными вой- сками; б) регулирующие пребывание в пунктах пропуска через Государственную границу лиц и транспортных средств. Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий. Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничи- вается, а в случаях необходимости - запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федера- ции и высадка при прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производятся с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории Российской Федерации или следования вглубь территории Рос- сийской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и таможенных органов; в) устанавливающих правила захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) РФ, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посе- щения судов; г) устанавливающих дополнительные ограничения в помещениях, где осуществля- ются пограничный, таможенный и иные виды контроля. Решающая роль в охране Государственной границы принадлежит Пограничным вой- скам Министерства безопасности РФ. Закон РФ от 1 апреля предоставил им широкие полномочия, чтобы они могли эффективно выполнять возложенные на них задачи. В частности, они: а) контролируют соблюдение режима охраны границы и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных; б) обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного из- менения прохождения Государственной границы на местности; в) проводят пограничные поиски и операции, оперативно-розыскную, контрраз- ведывательную и разведывательную деятельность; осуществляют профилактику право- нарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск; г) осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним. В пределах пограничной полосы, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод Российской Федерации, где установлен погра- ничный режим, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на тер- риториях, прилегающих к ним административных районов и городов, пограничники вправе возводить необходимые инженерно-технические сооружения, сопровождать транспортные средства, проверять документы, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и пере- возимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производство различных работ. Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы; осматривать не- военные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и служебных собак. Хочется надеяться, что обстоятельства не будут вынуждать пограничников слишком часто прибегать к использованию предоставленных им властных полномочий.